公開的尺度：登記資料與政府信息之邊界
－金陵行政法案例研究中心研討會有感
●作者｜王和平 朱啟騫（江蘇三法律師事務(wù)所律師）
●來源｜作者授權(quán)行政涉法研究刊發(fā)
日前，國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室給國土資源部復(fù)函（以下簡稱復(fù)函）明確，“不動產(chǎn)登記資料查詢與政府信息公開行為存在根本性差別?！痹搹?fù)函引發(fā)了熱議。
圍繞“信息資料查詢與政府信息公開相關(guān)法律問題”，金陵行政法案例研究中心第一次研討會順利召開，來自東南大學(xué)、南京師范大學(xué)、江蘇省法學(xué)會、南京市中級法院、鐵路運輸法院、南京市國土局、南京市司法局、南京市律師協(xié)會等多位專家領(lǐng)導(dǎo)參與了會議。筆者有幸參會，珠玉在先，在此僅談些自己的學(xué)習(xí)體會，按自己歸納的焦點“是不是、給不給、對不對”三個問題分別闡述。
一、 登記資料之屬性
《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”有觀點認為，復(fù)函已明確登記資料查詢與政府信息公開行為的根本性差別，可推定登記資料不能納入政府信息范疇。筆者認為，這種理解是有失偏頗的。復(fù)函僅指出查詢與公開方式，即行為上的動態(tài)差別，但未對登記資料進行定性，更無將登記資料排除出政府信息之列的意思；登記資料形式或載體上，登記資料是廣義信息的一種；種類上，登記資料分為申請資料、審核資料、登記結(jié)果資料，系登記機構(gòu)在職權(quán)行使中制作或者獲取，并以一定形式保存的信息。因此，登記資料屬于政府信息范疇。
二、 行政裁量的尺度
登記資料屬于政府信息，是否意味著所有登記資料都適用《政府信息公開條例》進行公開？筆者認為，行政機關(guān)“給不給”，即登記資料能否公開、公開范圍和公開方式不能一概適用《政府信息公開條例》，否則將罔顧不同信息的差別。
以不動產(chǎn)登記資料為例：一般的政府信息包含行政事項多方面，《政府信息公開條例》屬于一般法，基于“提高政府工作的透明度，促進依法行政”等目的，公開是一種常態(tài)；不動產(chǎn)登記資料系物與個人間一對一的關(guān)系，個人隱私性相對較強，不公開是常態(tài)?；诋a(chǎn)權(quán)保護之目的，《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》對查詢主體等方面有所限制，屬于特殊法，具有優(yōu)先適用性；但不動產(chǎn)登記相關(guān)法律并無規(guī)定時，仍需在《政府信息公開條例》中尋求解決的路徑。同時，相關(guān)特殊規(guī)定已對登記資料申請公開的主體做了限制，符合一定條件方能查詢，公開的范圍也就相應(yīng)寬松，從而確保前后有張有弛。
綜上，登記資料公開方面，行政機關(guān)應(yīng)遵循以下原則：一是行為有據(jù)。行政機關(guān)判斷是否公開和公開范圍時，應(yīng)找本領(lǐng)域的特殊規(guī)定，做到公開或不公開的行為合法有據(jù)。二是權(quán)利保障。行政機關(guān)決定公開的，應(yīng)更多關(guān)注公開期限，依不同領(lǐng)域的特殊規(guī)定或行政機關(guān)作出的特殊承諾，在期限內(nèi)作出回復(fù)；決定不公開的，則更應(yīng)注重答復(fù)形式，書面說明理由。三是便民利民。不動產(chǎn)登記資料包括行政審批類資料，只要這類信息已經(jīng)或?qū)⒔o當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)造成實質(zhì)影響的，且行政機關(guān)確實在職權(quán)行使中獲取、保存有這類信息，公開不會過分增加行政機關(guān)的負擔(dān)，行政機關(guān)應(yīng)予以公開。
三、 司法審查的明鏡
對行政機關(guān)登記資料的公開行為，法院所立案由一般為不履行法定職責(zé)。判斷行政機關(guān)公開的行為“對不對”，審查時不能僅限于行政機關(guān)職權(quán)行使過程，也應(yīng)部分集中于當(dāng)事人申請查詢的目的上，即以監(jiān)督虛假訴訟的視角，通過審判管理系統(tǒng)等科技手段，查看申請人是否具有濫訴等濫用權(quán)利的“前科”。
如果申請人主觀惡性大，法院對行政機關(guān)公開行為的審查尺度可相對放松；如果申請人完全是出于正當(dāng)目的，則應(yīng)收緊尺度、嚴查行政機關(guān)的公開行為。換言之，司法審查的尺度應(yīng)伸縮自如，既可以成為斬殺濫權(quán)的刀劍，也可以是權(quán)利保障的鎧甲，權(quán)力更規(guī)范，權(quán)利更可期。
結(jié)語
對于登記資料的公開，無論是行政機關(guān)裁量還是司法審判，始終不能違背“陽光型、服務(wù)型”政府的發(fā)展趨勢。維護民眾合法權(quán)益是所有法最初、最原始的目的，此為萬法歸一，法律之真諦。
附：
《國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室給國土資源部復(fù)函》
不動產(chǎn)登記資料查詢“屬于特定行政管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢事項”，其法律依據(jù)、辦理程序、法律后果等與《政府信息公開條例》所調(diào)整的政府信息公開行為存在根本性差別;當(dāng)事人依據(jù)《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務(wù)查詢的，應(yīng)告知其依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定辦理。
