案情概述
2018年4月25日，陳某某將《政府信息公開申請表》以掛號信的方式寄給某市不動產登記機構，申請公開《某市掛牌出讓國有建設用地使用權公告》（2017年第××號）所對應的土地儲備證書。該登記機構收到申請后，于2018年5月3日向陳某某郵寄送達《關于陳某某要求政府信息公開的回復》，告知市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱“市局”）已于2018年1月26日就同一問題作出了答復書，在附件中告知了陳某某所要求申請公開的信息。陳某某不服登記機構作出的信息公開答復，向某區(qū)人民法院提起行政訴訟。
2019年4月19日，該區(qū)人民法院一審裁定，駁回原告陳某某的起訴。陳某某不服，上訴至該市中級人民法院，2019年6月24日，市中級人民法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。
爭議焦點及法律分析
本案的爭議焦點主要體現(xiàn)在三個方面。
登記機構是否具有掛牌出讓國有建設用地使用權的相應職權。土地使用權出讓，是國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。
目前，我國土地使用權出讓有拍賣、招標、掛牌和雙方協(xié)議四種方式，而行使土地出讓權的部門在法律法規(guī)中有明確規(guī)定?！冻鞘蟹康禺a管理法》第12條規(guī)定，土地使用權的出讓由市、縣人民政府土地管理部門實施；《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》第6條第2款更是明確規(guī)定，市、縣國土資源行政主管部門會同有關部門擬訂擬招標拍賣掛牌出讓地塊的出讓方案，報經市、縣人民政府批準后，由市、縣國土資源行政主管部門組織實施。
不動產登記機構的職責則是負責不動產登記。《不動產登記暫行條例》第2條規(guī)定，不動產登記機構的職權是依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿。因此，不動產登記機構并不具有掛牌出讓國有建設用地使用權的相應職權。
登記機構能否作為申請政府信息公開的被申請人?！坝袡啾赜胸煟瑱嘭熛嘁恢隆笔切姓ǖ幕驹瓌t。政府信息是行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開的主體必須具有該項信息公開的職權，《政府信息公開條例》規(guī)定了五類政府信息公開的責任主體：一是誰制作、誰公開，即行政機關制作的政府信息，由該制作機關負責公開；二是誰保存、誰公開，即行政機關從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由該保存機關負責公開；三是誰最先、誰公開，即行政機關獲取的其他行政機關的政府信息，由最初獲取該政府信息的行政機關負責公開；四是以誰名義、誰公開，行政機關的派出機構、內設機構依法對外以自己名義履行行政職責的，可以由該派出機構、內設機構公開工作；五是誰牽頭、誰公開，兩個以上行政機關共同制作的政府信息，由牽頭機關負責公開。
不動產登記機構不具有掛牌出讓國有建設用地使用權的相應職權，更不屬于前述五種責任主體，所以不能成為該項政府信息公開的被申請人。在當前不動產統(tǒng)一登記和“互聯(lián)網(wǎng)+不動產登記”的背景下，不動產登記機構與很多職能部門之間的信息實現(xiàn)了共享，但這并不能就此認定不動產登記機構可以作為這些政府信息公開的被申請人，承擔政府信息公開的職責。
登記機構的答復行為是否侵犯了當事人的合法權益。該案中，陳某某就與本案相同的信息公開申請內容已向市局提出了政府信息公開申請，市局作為掛牌出讓國有建設用地使用權的職權部門，已經向原告陳某某作出了書面答復，其知情權已經得到了實現(xiàn)。當事人再以相同訴求向登記機構申請政府信息公開已明顯于法無據(jù)。雖然在“民有所呼、我必有應”的理念下，登記機構出于保障當事人合法權益的初衷，對其信息公開申請作出了程序性答復。但該答復內容僅為告知當事人一個事實，并不對當事人的權利義務產生實際影響，當事人不能因此而提起行政訴訟。
該案帶來的思考
該案雖然案情簡單，對于公民和不動產登記機構來說，卻有值得反思之處。
確定適格的受理機構是實現(xiàn)知情權的重要保障。本案中，陳某某在未查清掛牌出讓國有土地使用權的職權歸屬部門的情況下，錯誤地將不動產登記機構作為申請政府信息公開的受理機構，這樣既無法獲取其需要的政府信息，同時又浪費自己和登記機構的時間和精力，實屬不該。
明顯超出法定受案范圍的訴訟無法得到法院支持。公民向法院提起行政訴訟的前提是行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯了當事人的合法權益。本案中，陳某某向不具有案涉行政職權的不動產登記機構申請信息公開已然錯誤，后又以不動產登記機構無涉其權利義務的程序性答復向法院起訴，顯然不符合起訴條件，無法得到法院的支持。
訴訟是法律賦予公民的一項重要權利，但不能濫訴。訴訟是實現(xiàn)當事人權利救濟的一種有效方式。本案中的當事人在向其他部門申請信息公開且權利已經得到保障的同時，又以同樣的內容和形式向不動產登記機構申請信息公開，其后以包括登記機構在內的相關部門所作的答復一并提起行政訴訟，明顯涉嫌濫訴。若被確定為濫訴的，依據(jù)最高人民法院出臺的《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》，人民法院依法不予立案，甚至會追究當事人的法律責任。
明確政府信息公開和不動產登記資料查詢的區(qū)別。不可將不動產登記資料以政府信息公開的形式公之于眾。根據(jù)《政府信息公開條例》第36條第7款規(guī)定，所申請公開信息屬于不動產登記資料等信息，告知申請人依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。2016年，國務院辦公廳在復函原國土資源部《關于不動產登記資料依申請公開的函》中明確表示，不動產登記資料“屬于特定行政管理領域的業(yè)務查詢事項”，不動產登記資料查詢不適用《政府信息公開條例》。
本案涉及的土地儲備證其實屬于不動產登記結果，其查詢的主體僅限權利人和利害關系人，應適用《不動產登記資料查詢暫行辦法》等相關的法律法規(guī)規(guī)定。所以不動產登記機構及其人員在處理政府信息公開申請時，一定要仔細判別當事人所申請公開的信息是否屬于不動產登記資料，防止一些人以政府信息公開的形式獲取不動產登記資料信息，給不動產實際權利人造成損害。
針對公民濫用申請權，應當依法采取措施。政府信息公開申請權的濫用會額外消耗有限的行政資源，使行政程序空轉，影響正常履職。所以在面臨當事人濫用申請權時，登記機構可以循序漸進地采取以下措施：情節(jié)輕微的，可以依據(jù)《政府信息公開條例》第36條的規(guī)定進行處理；情節(jié)嚴重的，可以將當事人濫用申請權情況納入其誠信檔案，在其以后辦理不動產登記時，取消或限制其承諾性事項的適用；情節(jié)特別嚴重的，可以嘗試通過司法裁判來對極少數(shù)濫用申請權的人予以限制或懲戒。
作者單位：湖北省武漢市不動產登記中心
《中國不動產》2020年第7期
i自然全媒體
供圖：黃俊飛
編輯：黃俊飛
審定：李軍晶
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