2014年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排行榜第22位的浙江富陽(yáng)市即將“消失”。
國(guó)務(wù)院最近批復(fù)同意浙江省調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃。具體調(diào)整為：“同意撤銷(xiāo)縣級(jí)富陽(yáng)市，設(shè)立杭州市富陽(yáng)區(qū)，以原富陽(yáng)市的行政區(qū)域?yàn)楦魂?yáng)區(qū)的行政區(qū)域?！?/p>
富陽(yáng)位于杭州西南部，是杭州下轄的一個(gè)縣級(jí)市，其置縣于公元前221年，古稱富春，至今已有2200多年歷史，現(xiàn)有戶籍人口65.9萬(wàn)人。2013年，富陽(yáng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值571.4億元。
經(jīng)過(guò)此次調(diào)整，杭州市的行政區(qū)劃將由8個(gè)城區(qū)外加2縣、3縣級(jí)市模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橄螺?個(gè)城區(qū)加2縣、2縣級(jí)市的全新格局。在“吞下”富陽(yáng)后，杭州市區(qū)的面積將達(dá)到4899平方公里。
“行政區(qū)劃是國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)安排的重要內(nèi)容。杭州此次區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)，有利于增強(qiáng)杭州在浙江和長(zhǎng)三角的區(qū)域中心城市的吸附力和輻射力?！闭憬髮W(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究中心主任陳建軍說(shuō)。
杭州一體化提速
此番在杭州上演的撤市并區(qū)，并非歷史首次。此前的2001年3月，杭州實(shí)施了蕭山、余杭撤市設(shè)區(qū)，兩市變區(qū)后，財(cái)政體制、管理權(quán)限一直不變，各項(xiàng)政策也維持現(xiàn)狀。
以蕭山為例，在2001年撤市變區(qū)前，蕭山在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中常年排名前三。撤市設(shè)區(qū)后，蕭山一直擔(dān)心財(cái)政支配權(quán)會(huì)被杭州市拿走，影響蕭山本地居民的福利和公共服務(wù)的改善，因此依舊保持著獨(dú)立的財(cái)政支配權(quán)。
一方面是蕭山、余杭不肯把財(cái)政權(quán)拱手讓出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)游離于杭州主城區(qū)；另一方面，則是杭州不肯給蕭山、余杭優(yōu)惠政策，杭州市區(qū)涉及教育、社保、戶籍準(zhǔn)入等政策時(shí)，往往都會(huì)后綴一個(gè)“括弧”—“不包括蕭山、余杭”，這個(gè)括弧也一直成為兩區(qū)的一個(gè)疙瘩。
“蕭山、余杭撤市設(shè)區(qū)后，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局和杭州主城區(qū)處于二元狀態(tài)，由此導(dǎo)致杭州市區(qū)在推進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合中出現(xiàn)違和感?！标惤ㄜ娬f(shuō)。
由于同城化進(jìn)度緩慢，杭州建造的交通設(shè)施如跨江大橋、地鐵等，其主城區(qū)范圍由市政府出資，蕭山、余杭地界的，則由當(dāng)?shù)爻鲑Y。
也正是意識(shí)到這種違和感，2014年10月，浙江省委常委會(huì)專題研究杭州工作時(shí)，明確要求杭州統(tǒng)一思想、加大力度，使蕭山、余杭真正融入主城區(qū)。
按照國(guó)務(wù)院《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，杭州要成為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和國(guó)際重要的旅游休閑中心、全國(guó)文化創(chuàng)意中心、電子商務(wù)中心、區(qū)域性金融服務(wù)中心。
隨著富陽(yáng)撤市設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)施，杭州市對(duì)蕭山、余杭兩區(qū)的調(diào)整也加快。1月5日，杭州市政府對(duì)外公布了醞釀歷時(shí)一年的《關(guān)于進(jìn)一步加快蕭山區(qū)余杭區(qū)與主城區(qū)一體化發(fā)展的若干意見(jiàn)》（下稱“《意見(jiàn)》”）。
《意見(jiàn)》明確，從2015年開(kāi)始，蕭山區(qū)、余杭區(qū)與杭州主城區(qū)將在戶籍、就業(yè)和社保、社會(huì)救助、教育、公共衛(wèi)生、市民卡服務(wù)、公積金制度、公交、產(chǎn)業(yè)政策9方面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)一體化。這是自2001年“撤縣建區(qū)”以來(lái)，蕭山、余杭真正邁入融入杭州之路。
“如果說(shuō)把富陽(yáng)并入杭州主城區(qū)是在做增量，那么實(shí)現(xiàn)蕭山、余杭與主城區(qū)的一體化則是在盤(pán)活存量，目的都是希望把杭州培育成輻射能力強(qiáng)的大城市?！标惤ㄜ娬f(shuō)。
沖刺“超大城市”
從過(guò)去十多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，長(zhǎng)三角盡管在全國(guó)的區(qū)域一體化進(jìn)程中走在前列，但仍難以突破由行政區(qū)劃和利益分配造成的行政壁壘，這也是大城市不斷出現(xiàn)以相互抗衡的重要原因。
改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)三角城市縣級(jí)以上的行政區(qū)劃調(diào)整變更主要包括實(shí)行撤縣設(shè)市、市轄區(qū)調(diào)整、行政級(jí)別升格等，每次調(diào)整不僅意味著土地的擴(kuò)張、城市空間的拓展，還意味著對(duì)更多、更大發(fā)展機(jī)會(huì)的占有。
“中心城市做大以帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，這一現(xiàn)象近年來(lái)在全國(guó)多地都有所嘗試?！标惤ㄜ娬f(shuō)，“在現(xiàn)行考核體制下，地方政府都傾向于做大做強(qiáng)城市，謀求本行政單元內(nèi)利益的最大化，防止被矮化或邊緣化，這也是導(dǎo)致城市不斷擴(kuò)大的基本因素?！?/p>
2011年，安徽省將原巢湖市拆分，大部分并入合肥市，后者借此成為皖北經(jīng)濟(jì)帶的有力支持，同時(shí)達(dá)到抗衡南京經(jīng)濟(jì)圈的功能。
2013年，江蘇省將吳江市撤縣，以“吳江區(qū)”的身份整體并入蘇州市中心城區(qū)。兼并吳江之后，蘇州城區(qū)面積由原來(lái)的1718平方公里，一躍擴(kuò)大至2910平方公里，成了真正意義上的大蘇州—幾乎達(dá)到蘇南另兩大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市無(wú)錫和常州的城區(qū)面積之和。
蘇州之后，南京市亦在2013年2月調(diào)整了行政區(qū)劃，撤銷(xiāo)溧水縣和高淳縣，設(shè)立溧水區(qū)和高淳區(qū)，南京由此精簡(jiǎn)為11區(qū)，意味著整個(gè)蘇南區(qū)域結(jié)束“縣域時(shí)代”。
杭州的撤縣（市）改區(qū)計(jì)劃正是在蘇州和南京之后提速的。如今，新一輪的區(qū)劃調(diào)整仍在加速跑。
2014年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》明確提出，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔，其中城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。
按照2013年的城市人口數(shù)據(jù)，目前杭州市常住人口為884.4萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口已達(dá)到653.99萬(wàn)人。若以此規(guī)模衡量的話，杭州算是國(guó)內(nèi)的特大城市，但與超大城市尚有350萬(wàn)左右的差距。若欲成為超大城市，杭州仍需繼續(xù)做大城市規(guī)模。
值得一提的是，近幾年杭州正在打造“杭州都市經(jīng)濟(jì)圈”概念，意圖將與杭州地界相鄰的隸屬湖州市的德清縣和安吉縣、隸屬嘉興市的海寧市和桐鄉(xiāng)市以及隸屬紹興市的諸暨市5縣市經(jīng)濟(jì)接軌，進(jìn)一步做強(qiáng)杭州核心城市的輻射力。
“哪怕杭州有心，但將隸屬于湖州、嘉興、紹興的這些縣市融入到大杭州框架內(nèi)，難度也很大?！标惤ㄜ姺治?，“中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)有著突出的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的特征，城市發(fā)展是集聚和擴(kuò)散的過(guò)程，只有集聚到一定程度才會(huì)有擴(kuò)張力，才有兼并吸收周邊縣市的能力。”
江浙縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)跑
在長(zhǎng)三角，上海無(wú)疑是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的龍頭，江蘇和浙江則是兩翼。隨著滬寧、滬杭高鐵陸續(xù)通車(chē)，龍頭上海向外輻射和資源匯聚的雙向力量更加強(qiáng)勢(shì)。在未來(lái)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，主要體現(xiàn)為蘇錫常城市群和杭州灣城市群之間的競(jìng)爭(zhēng)。
如果說(shuō)杭州市近年來(lái)的壓力是來(lái)自蘇錫常城市群的做大，那么浙江省的壓力則是近年來(lái)經(jīng)濟(jì)增速放緩，和江蘇的差距越拉越大。兩省發(fā)展模式的爭(zhēng)論在2014年亦成為學(xué)界和民間熱議的話題。
浙江以縣域經(jīng)濟(jì)聞名，2013年該省GDP超過(guò)3.75萬(wàn)億元，這其中縣域經(jīng)濟(jì)占2/3，百?gòu)?qiáng)縣數(shù)量也多年冠居全國(guó)。
由于發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)，浙江采用了獨(dú)特的發(fā)展模式—“省管縣”。按照這一行政體制改革思路，“省管縣”后，建立“省-地級(jí)市”和“省-縣級(jí)市”的運(yùn)行模式，地級(jí)市和縣級(jí)市之間逐漸由傳統(tǒng)意義上的上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉种魏头种?，?qiáng)縣（市）的財(cái)政如富陽(yáng)即由省里直管。
浙江省社科院一位不愿具名的人士告訴記者，在財(cái)政“省管縣”模式下，省級(jí)政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、工作部署等直接下到縣級(jí)政府，地級(jí)市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與轄區(qū)內(nèi)的縣沒(méi)有對(duì)應(yīng)的結(jié)算關(guān)系，市縣之間只在預(yù)算外收入上有結(jié)算關(guān)系。
“地級(jí)市有行政管轄之名，少有管轄之權(quán)和管轄之利，造成目前‘縣強(qiáng)市弱’的格局，像義烏和金華的關(guān)系就是很好的例子?！痹撊耸糠Q。
江蘇省則是“市管縣”模式的代表。近幾年來(lái)江蘇的蘇州、南京、南通、揚(yáng)州等省轄市都大范圍進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，通過(guò)“撤縣變區(qū)”、擴(kuò)大市區(qū)區(qū)劃管理范圍等，積極應(yīng)對(duì)浙江的“省管縣”模式。
“撤縣設(shè)區(qū)”無(wú)疑是市縣權(quán)力再分配，阻力由此而來(lái)。對(duì)于并入地級(jí)市的縣級(jí)區(qū)而言，在按規(guī)定向省里上繳一定比例的財(cái)政收入之外，還要再向市級(jí)財(cái)政上繳一定比例的財(cái)政收入。
陳建軍說(shuō)，浙江省正在反思縣域經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式，但爭(zhēng)議仍然存在。在市縣層面，涉及財(cái)權(quán)、事權(quán)再分配的利益博弈。而在省級(jí)層面，浙江“省管縣”模式的經(jīng)驗(yàn)已在全國(guó)推廣，要主動(dòng)革掉自身優(yōu)勢(shì)，決策者需要更大的智慧和勇氣。
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