武漢市人民警察培訓(xùn)學(xué)院 李寶記
【摘 要】我國行政法律法規(guī)中有較多“收繳”的規(guī)定，對其法律性質(zhì)一直未明確，使用語境與詞義上也有較大區(qū)別，并導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中的模糊。如何理解并界定“收繳”，修正相關(guān)法律法規(guī)，避免法律上的歧義，以正確適用“收繳”，規(guī)范行政執(zhí)法是本文旨意。
【關(guān)鍵詞】收繳 法律性質(zhì) 界定與適用
我國《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》和公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等行政法律、法規(guī)、規(guī)章都有關(guān)于“收繳”的規(guī)定，但在使用語境與詞義上是有較大區(qū)別的。在公安行政執(zhí)法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員對“收繳”的理解、適用也是不一致的。法律上的歧義與實(shí)踐中的模糊說明有必要對“收繳”作專門深入的研討，以厘清“收繳”的概念，明確“收繳”的法律性質(zhì)，界定“收繳”為行政處罰的執(zhí)行措施，而非一種獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施，從而正確設(shè)定與適用“收繳”。
一、“收繳”的法律規(guī)定與理解
《現(xiàn)代漢語詞典》（商務(wù)印書館出版，1996年修訂本）對收繳的解釋為：（1）接收，繳獲；（2）征收上交。僅就我國有關(guān)公安行政法律、規(guī)章中涉及到的“收繳”而言，“收繳”并不具有統(tǒng)一的使用語境和含義，用法最多的是指公安機(jī)關(guān)或者公安機(jī)關(guān)授權(quán)的機(jī)構(gòu)對于標(biāo)的物依法采取的占有轉(zhuǎn)移措施，雖然其主體都是公安機(jī)關(guān)，但是具體用法卻具有較大的差別：
（一）收繳罰款
我國大多數(shù)行政法律、法規(guī)、規(guī)章中都有這種用法，在這些法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于對于罰款的收繳，實(shí)際上是行政處罰的執(zhí)行措施。如《中華人民共和國行政處罰法》第46條規(guī)定作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除按規(guī)定可當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。第49條規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。此外《中華人民共和國行政處罰法》第48條、49條、50條、57條，《治安管理處罰法》第104條、115條、116條，《中華人民共和國道路交通安全法》第82條、108條、115條等都是-size: 12.0pt; mso-font-kerning: 0pt">
（二）強(qiáng)制收繳
我國《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律除了“收繳罰款”類的“收繳”外，還從另一個層面規(guī)定了“收繳”，但并沒有明確規(guī)定這種“收繳”的法律屬性，從字義上看這種“收繳”是一種“行政強(qiáng)制”，而我國《行政處罰法》等基本法并沒有類似的規(guī)定。“收繳”在特定的法律中，有其特定的含義。
1、收繳毒品、淫穢物品等違禁品、違禁用具
我國原《治安管理處罰條例》第7條規(guī)定：違反治安管理所得的財物和查獲的違禁品，依照規(guī)定退回原主或者沒收，違反治安管理使用的本人所有的工具，可以依照規(guī)定沒收。具體辦法由公安部另行規(guī)定。這就表明我國原《治安管理處罰條例》沒有關(guān)于“收繳”的規(guī)定，而《治安管理處罰法》第11條規(guī)定：辦理治安案件所查獲的毒品、淫穢物品等違禁品，賭具、賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實(shí)施違反治安管理行為的本人所有的工具，應(yīng)當(dāng)收繳，按照規(guī)定處理。違反治安管理所得的財物，追繳退還被侵害人；沒有被侵害人的，登記造冊，公開拍賣或者按照國家有關(guān)規(guī)定處理，所得款項(xiàng)上繳國庫。《治安管理處罰法》不僅規(guī)定了“收繳”，還規(guī)定了“追繳”，但并沒有明確規(guī)定這種“收繳”或者“追繳”的法律性質(zhì)。
2、收繳證照
《中華人民共和國道路交通安全法》第96條規(guī)定：偽造、變造或者使用偽造、變造的機(jī)動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險標(biāo)志、駕駛證或者使用其他車輛的機(jī)動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗(yàn)合格標(biāo)志、保險標(biāo)志的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門予以收繳。另外該法還規(guī)定：任何單位和個人不得收繳、扣留機(jī)動車號牌。公安機(jī)關(guān)交通管理部門以外的任何單位或者個人，不得收繳、扣留機(jī)動車駕駛證?！吨腥A人民共和國居民身份證法》第17條規(guī)定：偽造、變造的居民身份證和騙領(lǐng)的居民身份證，由公安機(jī)關(guān)予以收繳。這種規(guī)定類似于暫扣或者吊銷許可證。
3、收繳車輛警報器、標(biāo)志燈具
《中華人民共和國道路交通安全法》第97條規(guī)定：非法安裝警報器、標(biāo)志燈具的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門強(qiáng)制拆除，予以收繳并處200元以上2000元以下罰款。在這里收繳外還要并處，似乎是把“收繳”作為一種行政處罰措施來使用。
4、收繳拼裝、報廢機(jī)動車
《中華人民共和國道路交通安全法》第100條規(guī)定：駕駛拼裝的機(jī)動車或者已達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車上道路行駛的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)予以收繳，強(qiáng)制報廢。
5、收繳槍支
《中華人民共和國槍支管理法》第26條規(guī)定：配置民用槍支的單位和個人不再符合持槍條件時，必須及時將槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機(jī)關(guān)；未及時上繳的，由公安機(jī)關(guān)收繳。第27條規(guī)定：不符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不能安全使用的槍支，應(yīng)當(dāng)報廢。配備、持有槍支的單位和個人應(yīng)當(dāng)將報廢的槍支連同持槍證件上繳核發(fā)持槍證件的公安機(jī)關(guān)；未及時上繳的，由公安機(jī)關(guān)收繳。
從上述法律對于“收繳”的文字表述可以看出：收繳似乎更多在具體執(zhí)行中使用，而很難看出“收繳”是一種獨(dú)立的行政強(qiáng)制措施。除了“收繳罰款”外，這種“收繳”實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)制收繳，即公安機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目的，對行政相對人的違禁品、違禁用具或者違法證件依法采取直接強(qiáng)制接管或接收的一種行政強(qiáng)制措施。
二、“收繳”的性質(zhì)界定與立法建議
從行政法理上講，“收繳”與“沒收”兩者并無嚴(yán)格區(qū)別，均應(yīng)認(rèn)定為行政處罰行為。這里所說的“沒收”就是我國法律中所規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財物”的簡稱，“沒收違法所得、沒收非法財物”是國家行政機(jī)關(guān)依法采取的一種獨(dú)立的行政處罰種類。“沒收”作為法定的行政處罰，具有如下幾個特征：首先，沒收處罰的主體必須是國家行政機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定委托的組織），或者是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。其次，沒收的適用對象是違法的行政相對人，被處罰人必須具有行政責(zé)任能力，且實(shí)施了違法行為。再次，沒收的標(biāo)的物是違法所得和非法財物。最后，沒收本質(zhì)上是對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)的剝奪。
在我國除了刑罰中的“沒收財產(chǎn)”，“沒收”大多數(shù)屬于行政法中的行政處罰范疇。《行政處罰法》第8條規(guī)定：“行政處罰的種類：……（三）沒收違法所得、沒收非法財物；……”。其他法律、法規(guī)、規(guī)章中直接使用“沒收違法所得”的不少，但是直接規(guī)定“沒收非法財物”的不多，往往具體規(guī)定被沒收的物品名稱。我國現(xiàn)行法律明確規(guī)定“沒收違法所得、沒收非法財物”是一種行政處罰措施，而未明確規(guī)定“收繳”的法律性質(zhì)。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，“收繳”不是獨(dú)立行政處罰措施，似乎應(yīng)該認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施的一種。但從法律后果看，“收繳”是一種處分性行為，它與查封、扣押等限權(quán)性行為不同，它不僅僅限制對象物的使用權(quán)，而是剝奪其所有權(quán)，對行政管理相對人的利益影響是一樣的。這樣人為地設(shè)定了“收繳”與“沒收”兩個概念的差異，反而帶來一些概念上、理論上的混亂和法律上的歧義，并導(dǎo)致行政執(zhí)法中的茫然。
因此，把“收繳”限定為行政處罰的執(zhí)行措施，一般屬于行政強(qiáng)制中的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施則比較合理、恰當(dāng)。上述法律、法規(guī)、規(guī)章中作為一種獨(dú)立的強(qiáng)制措施的“收繳”，并無存在的必要，完全可以按“沒收”進(jìn)行處理。這樣就應(yīng)當(dāng)對我國現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行適當(dāng)修改與完善。
（一）修改《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國槍支管理法》等法律法規(guī)，在法律中明確限定“沒收”的對象，也就是明確規(guī)定“沒收非法財物”中“非法財物”的范圍和和種類，凡是毒品、槍支、違禁品、假冒偽劣物品、禁止流通物和限制流通物諸如此類，一律歸入“非法財物”予以“沒收”。這樣，“收繳”就僅僅是一個普通用語，或者作為行政處罰的一種執(zhí)行措施，不再具有特定行政法上強(qiáng)制措施的含義。
（二）明確規(guī)定“沒收非法財物”不必以被沒收人具有所有權(quán)為條件，即使不是被沒收人所有的物品，行為人主要用于非法用途，同樣應(yīng)當(dāng)沒收。防止被處罰人以物品不歸自己所有為由逃避處罰，也可能是立法機(jī)關(guān)設(shè)置“收繳”的一個理由。實(shí)際上現(xiàn)行行政法律并不存在這方面的障礙，仍然可以明確規(guī)定非法使用的合法物品也應(yīng)當(dāng)作為非法財物予以沒收。
（三）明確規(guī)定沒收后只能產(chǎn)生上交國庫和銷毀兩個后果。返還被侵害人，實(shí)際上行政機(jī)關(guān)以自己的行為主動恢復(fù)了受害人的民事權(quán)利，而本質(zhì)上這是應(yīng)由侵權(quán)人承擔(dān)的侵權(quán)的民事責(zé)任。“沒收非法財物、沒收非法所得”是一種財產(chǎn)占有權(quán)強(qiáng)制暫時轉(zhuǎn)移給國家機(jī)關(guān)的處罰。公安機(jī)關(guān)將一部分財產(chǎn)性證據(jù)扣押和返還，只是在行政程序上具有行政意義，并不能改變其民事責(zé)任的本質(zhì)。而實(shí)際上，任何行政強(qiáng)制措施，所需要轉(zhuǎn)移的只是占有權(quán)（更何況違禁品不存在法律所保護(hù)的所有權(quán)）。
（四）對于不滿十四周歲的未成年人、精神病人等無責(zé)任能力人的非法財物和違法所得，應(yīng)當(dāng)返還受害人的，其民事責(zé)任可以由其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)，但是沒收處罰的行政責(zé)任不可轉(zhuǎn)移。在這里可以借鑒外國法的先進(jìn)作法，通過修改法律進(jìn)行規(guī)定：由行政機(jī)關(guān)在行政管理相對人無法配合的情形下，針對財產(chǎn)單方作出宣告，從而使這種宣告成為一種區(qū)別于具體行政行為的事實(shí)行為。
三、適用“收繳”應(yīng)注意的問題
與《治安管理處罰法》相適應(yīng)，公安部對2003年8月26日發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》進(jìn)行了修正，于2006年8月24日發(fā)布實(shí)施新的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。新的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》共有12個條款規(guī)定了“收繳”，其中第30條、156條、166條、167條、168條規(guī)定的“收繳”是收繳罰款，屬于行政處罰的執(zhí)行措施，第31條、147條、160條、161條、162條、170條、186條規(guī)定的“收繳”則是“強(qiáng)制收繳”。在現(xiàn)行法律框架下，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件的過程中，相對來說“收繳罰款”較好理解與適用，適用“強(qiáng)制收繳”時應(yīng)當(dāng)注意下列問題：
（一）適用當(dāng)場處罰程序時，對違禁品可以當(dāng)場收繳
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第30條規(guī)定：違法事實(shí)確鑿，且具有下列情形之一的，人民警察可以當(dāng)場作出處罰決定，有違禁品的，可以當(dāng)場收繳：1、對違反治安管理行為人或者道路交通違法行為人處200元以下罰款或者警告的；2、對有其他違法行為的個人處50元以下罰款或者警告、對單位處1000元以下罰款或者警告的；3、法律規(guī)定可以當(dāng)場處罰的其他情形。根據(jù)這一規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在違法事實(shí)確鑿，有法定依據(jù)的前提下，對有違反治安管理或者道路交通管理的行為人，有其他違法行為的個人、單位，法律規(guī)定可以當(dāng)場處罰的其他情形適用當(dāng)場處罰時，有違禁品的，可以當(dāng)場收繳違禁品。
（二）有違法行為，依法不予行政處罰時，應(yīng)當(dāng)追繳或者收繳違法所得和非法財物
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第147條第2款規(guī)定：公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，作出不予行政處罰決定；有違法所得和非法財物的，應(yīng)當(dāng)予以追繳或者收繳。按照這一規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件根據(jù)行政案件的不同情況作出不同的處理決定，對確有違法行為，但有依法不予行政處罰情形的，在作出不予行政處罰決定時，應(yīng)當(dāng)追繳或者收繳違法行為人的違法所得和非法財物。
（三）對違禁品，用于違法活動的工具、設(shè)備或涉案財物應(yīng)當(dāng)收繳
原《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條規(guī)定：主要用于違法活動的下列工具、設(shè)備或者涉案財物應(yīng)當(dāng)收繳：1、賭博用的賭具；2、制作、復(fù)制、傳播淫書、淫畫、淫穢音像制品和其他淫穢物品使用的設(shè)備；3、吸食、注射毒品的器具；4、倒賣的有價票證或者騙取財物的用品；5、其他應(yīng)當(dāng)收繳的工具和財物。第153條規(guī)定：對淫穢物品、毒品和反動、邪教、迷信印刷品等違禁品，一律收繳?，F(xiàn)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》合并了這兩條規(guī)定，取消了原《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的“應(yīng)當(dāng)收繳”與“一律收繳”的區(qū)別規(guī)定?，F(xiàn)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第160條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中查獲的下列物品應(yīng)當(dāng)依法予以收繳:1、毒品、淫穢物品等違禁品；2、賭具和賭資；3、吸食、注射毒品的器具；4、偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等；5、倒賣的有價票證；6、直接用于實(shí)施違法行為的本人所有的工具；7、其他法律、法規(guī)規(guī)定可以收繳的非法財物。同時還規(guī)定直接用于實(shí)施違法行為的本人所有的工具，除非有證據(jù)表明屬于他人合法所有，可以直接認(rèn)定為違法行為人本人所有。違法所得的財物應(yīng)當(dāng)依法予以追繳或者沒收。
根據(jù)這一規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中，對毒品、淫穢物品等違禁品無論是否直接用于違法行為，也無論是否其本人所有，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須全部收繳。但是在具體實(shí)踐中，大家還應(yīng)該注意：如果在工作中發(fā)現(xiàn)了違禁品，卻又不能當(dāng)場確認(rèn)時，就不能直接作出收繳的決定予以收繳，而應(yīng)該對其先行采取“扣押”措施,并在法定的扣押期限內(nèi)，對“淫穢物品”做出鑒定，對“毒品”進(jìn)行檢測，對“印刷品”的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。當(dāng)這些工作完成，能夠證明這些物品就是違禁品時，才可以對其作出收繳的決定予以收繳。
對違法行為人用于違法活動的工具、設(shè)備或涉案財物也“應(yīng)當(dāng)收繳”。這里需要注意，收繳的前提必須是這些物品主要用于違法活動，而不能因違法嫌疑人偶爾用這些物品實(shí)施了違法行為，就一概收繳。實(shí)踐中，對違法嫌疑人使用的工具、設(shè)備或者財物應(yīng)當(dāng)以其直接在違法行為中使用為限，而不能無限制的擴(kuò)大。還有只要這些物品直接用于違法活動的，就應(yīng)當(dāng)收繳，而無論這些物品是歸違法嫌疑人本人所有，還是其他人所有。而對直接用于實(shí)施違法行為的本人所有的工具，除非有證據(jù)表明屬于他人合法所有，可以直接認(rèn)定為違法行為人本人所有予以收繳。
（四）收繳的決定
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第161條規(guī)定：收繳由縣級以上公安機(jī)關(guān)決定。但是，違禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法財物價值在500元以下且當(dāng)事人對財物價值無異議的，公安派出所可以收繳。作為強(qiáng)制措施，一般情況下“收繳”應(yīng)當(dāng)由縣級以上公安機(jī)關(guān)作出決定，但對毒品、淫穢物品等違禁品，吸毒（吸食、注射毒品）器具，價值在500元以下且當(dāng)事人對財物價值無異議的非法財物，公安派出所可以決定收繳。
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第161條還規(guī)定：追繳由縣級以上公安機(jī)關(guān)決定。但是，追繳違法所得的財物應(yīng)當(dāng)退還被侵害人的，公安派出所可以追繳?！白防U”作為后續(xù)措施，相對來說“追繳”的決定比“收繳”的決定嚴(yán)格些，除追繳違法所得的財物應(yīng)當(dāng)退還被侵害人的，公安派出所可以追繳外，只能由縣級以上公安機(jī)關(guān)決定。
（五）收繳標(biāo)的物的最終處理
根據(jù)《治安管理處罰法》第31條的規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第162條規(guī)定了收繳標(biāo)的物的最終處理方法：
公安機(jī)關(guān)對收繳和追繳的財物，經(jīng)原決定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，按照下列規(guī)定分別處理：
1、屬于被侵害人或者善意第三人的合法財物，應(yīng)當(dāng)及時返還；
2、沒有被侵害人的，登記造冊，按照規(guī)定上繳國庫或者依法變賣或者拍賣后，將所得款項(xiàng)上繳國庫；
3、違禁品、沒有價值的物品，或者價值輕微，無法變賣或者拍賣的物品，統(tǒng)一登記造冊后予以銷毀；
4、對無法變賣或者拍賣的危險物品，由縣級以上公安機(jī)關(guān)主管部門組織銷毀或者交有關(guān)廠家回收。
（六）收繳時法律文書的使用
按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的規(guī)定，收繳財物需經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。需對涉案物品進(jìn)行收繳時，首先應(yīng)當(dāng)填寫《收繳物品審批表》，由縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，做出收繳決定，按公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）要求制作《收繳/追繳物品清單》?！妒绽U/追繳物品清單》既可以與公安行政處罰決定書同時使用，也可以作為單獨(dú)的收繳或者追繳決定書使用。既有收繳又有追繳的，應(yīng)當(dāng)分別制作清單。銷毀收繳的違禁品時，還需填寫《銷毀違禁品審批表》，報縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，統(tǒng)一登記造冊后再銷毀。收繳的物品屬于被侵害人合法財物的，應(yīng)及時發(fā)還被侵害人，并《收繳/追繳物品清單》上載明發(fā)還情況。公安部《公安行政法律文書（式樣）》（試行）從簡化行政辦案程序、減少法律文書種類的角度規(guī)定收繳時只需制作《收繳/追繳物品清單》，并視之為行政決定，如有不服可依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從行政法的角度，適用收繳時制作《收繳/追繳物品決定書》并填寫單純的《收繳/追繳物品清單》或者直接將《收繳/追繳物品清單》改為《收繳/追繳物品決定書》更為合理規(guī)范。
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