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隨著新興科技與治理體系深度融合，以及其實(shí)踐應(yīng)用場(chǎng)景的豐富和理論探索的深入，中國(guó)正在邁入智慧治理新時(shí)代。智慧治理作為推動(dòng)智慧社會(huì)、智慧城市發(fā)展的主要實(shí)現(xiàn)路徑，是全球治理理念在實(shí)踐領(lǐng)域的深化革新，是現(xiàn)代信息技術(shù)賦能高質(zhì)量政府治理的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)。作為一種新興的治理模式，智慧治理正日益成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授鄶艷麗認(rèn)為，近幾年城市智慧治理取得顯著成效，但整體仍然存在多種問題，致使智慧化手段難以在政府管理中得到全面運(yùn)用，短期高投入難以帶來長(zhǎng)期治理成本的下降。人本化、綜合化、法治化、協(xié)同化是城市智慧治理的基本理念和發(fā)展趨勢(shì)。中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心研究員、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授梁平漢認(rèn)為，我們應(yīng)按照數(shù)據(jù)運(yùn)行過程的特點(diǎn)，根據(jù)治理目標(biāo)和任務(wù)合理規(guī)劃數(shù)據(jù)的采集，并區(qū)分不同的應(yīng)用場(chǎng)景，發(fā)揮政府的不同作用，避免政府部門壟斷治理。同時(shí)，智慧治理中還需要謹(jǐn)慎使用人工智能算法，厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，調(diào)動(dòng)各方積極性。

1、治理理念轉(zhuǎn)向服務(wù)

智慧治理的最初形態(tài)表現(xiàn)為對(duì)城市的數(shù)字化管理，對(duì)各類城市違法行為進(jìn)行督查、對(duì)各類案件進(jìn)行處置，旨在提升管理監(jiān)察效率，實(shí)現(xiàn)管理覆蓋范圍的擴(kuò)大。隨著政務(wù)公開的不斷推進(jìn)，政府管理與居民需求不斷磨合，促使政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，服務(wù)的概念不斷深化，數(shù)字化管理被賦予更多服務(wù)的內(nèi)涵，演進(jìn)成為新的智慧治理模式，智慧服務(wù)成為新的建設(shè)重點(diǎn)。

2、治理技術(shù)不斷創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與升級(jí)促使治理經(jīng)歷了數(shù)字信息化到智慧化的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)了從問題式治理向預(yù)防式治理的轉(zhuǎn)變。一方面，數(shù)字化治理依托移動(dòng)通信、互聯(lián)網(wǎng)和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了城市治理的空間建構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)，對(duì)城市進(jìn)行精準(zhǔn)把控。另一方面，智慧化治理依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了城市治理問題的綜合整治和有效預(yù)判，在掌握信息的基礎(chǔ)上提升了分析與預(yù)測(cè)的能力。近年來，智慧城市管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范得到提升，精細(xì)化管理服務(wù)能力進(jìn)一步優(yōu)化。

3、治理范圍逐步拓展

智慧治理范圍的拓展主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是功能維度的擴(kuò)張，表現(xiàn)為智慧治理涉及政府行政、城市治理和社會(huì)治理的多個(gè)領(lǐng)域，并呈現(xiàn)信息互聯(lián)共享的趨勢(shì)。二是空間維度的擴(kuò)張，表現(xiàn)為智慧治理的覆蓋范圍由市轄區(qū)向鄉(xiāng)村擴(kuò)張，全域智慧治理的趨勢(shì)正在形成。

4、治理主體趨于多元

隨著智慧治理的表現(xiàn)形式由單向式向互動(dòng)式轉(zhuǎn)變，治理主體的范圍也在進(jìn)一步豐富，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等主體在各地治理實(shí)踐中紛紛涌現(xiàn)，成為推動(dòng)智慧治理運(yùn)行的新力量。

5、治理效能整體提升

城市智慧治理的發(fā)展推動(dòng)了靜態(tài)治理與動(dòng)態(tài)治理的結(jié)合，治理效能在整體上有所提升。靜態(tài)治理是指形成了相對(duì)穩(wěn)定的網(wǎng)格化管理，智慧治理將“上級(jí)部門—下級(jí)部門”的線性管理模式二維化，形成了由不同管理領(lǐng)域和不同管理層級(jí)組成的網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)，治理的運(yùn)行能力增強(qiáng)。動(dòng)態(tài)治理是指對(duì)城市動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，從而快速捕捉城市運(yùn)行過程中的問題，并及時(shí)派出執(zhí)法隊(duì)伍予以處理。

1、區(qū)域發(fā)展尚不平衡

由于智慧治理需要建立在通信、網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施廣泛覆蓋的基礎(chǔ)之上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異的條件下，智慧治理的推進(jìn)程度在全國(guó)存在較大地域差異。整體而言，城市智慧治理呈現(xiàn)出東部地區(qū)發(fā)展較為迅速、中西部地區(qū)發(fā)展較為緩慢和超大城市、大城市較為成熟、中小城市仍在探索的空間分布特征，而中西部也存在因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視、定點(diǎn)扶貧等原因出現(xiàn)點(diǎn)狀突進(jìn)等特殊案例。

2、信息共享尚未形成

智慧治理過程中的典型問題是“信息孤島”問題。隨著治理精度的提高，作為國(guó)家和社會(huì)邊界的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為重要的基層治理單元，相應(yīng)對(duì)各方面信息的要求也越來越高。非部門對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的簡(jiǎn)易化機(jī)構(gòu)設(shè)置在應(yīng)對(duì)自上而下的多部門治理要求和自下而上的多社會(huì)需求轉(zhuǎn)換過程中，缺乏有效的切換機(jī)制和整合機(jī)制，“信息煙囪”問題更為尖銳。

3、信息安全難以保障

智慧治理主要依托移動(dòng)通信技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)，通信與網(wǎng)絡(luò)安全直接影響到智慧治理信息的安全。智慧治理往往會(huì)獲取部分個(gè)人信息，部分甚至涉及國(guó)家機(jī)密，在智慧治理平臺(tái)難以依靠政府單獨(dú)進(jìn)行持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)往往需要信息技術(shù)企業(yè)、個(gè)人等角色輔助運(yùn)行，因此存在一定的信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。

4、部門協(xié)同缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

智慧治理作為一個(gè)具有綜合性意義的概念，往往超越單個(gè)部門的權(quán)力界限，需要?jiǎng)佑枚鄠€(gè)部門的資源，但部門協(xié)同機(jī)制的缺乏導(dǎo)致不同部門的智慧建設(shè)難以長(zhǎng)期合作，這也成為“信息孤島”問題難以從根本上解決的原因。

5、配套制度亟待完善

由于智慧治理仍然處于探索階段，諸多城市實(shí)踐僅將智慧化手段作為工作的輔助，致使其配套制度建設(shè)并未得到重視，專項(xiàng)立法寥寥無(wú)幾。其他配套制度仍然有完善的空間，從管理人員的角度看，相關(guān)部門的管理崗位設(shè)置雜亂，管理人員技術(shù)水平各異，從業(yè)人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較低；從管理制度上看，目前多數(shù)城市的智慧治理實(shí)踐缺乏統(tǒng)一指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)保障治理過程的順利進(jìn)行，對(duì)智慧信息的真實(shí)性和精準(zhǔn)性尚未形成有效的評(píng)估機(jī)制。

1、數(shù)據(jù)越多越好嗎

數(shù)據(jù)作為一種要素，其價(jià)值來自于減少人類對(duì)于外界認(rèn)識(shí)的不確定性，從而提升決策質(zhì)量。數(shù)據(jù)為決策服務(wù)，其價(jià)值來自于對(duì)于知識(shí)、技術(shù)、管理等其他生產(chǎn)要素的質(zhì)量的改進(jìn)?？梢哉f數(shù)據(jù)要素并不能直接進(jìn)入生產(chǎn)過程，其價(jià)值派生于其他要素。從這一角度看，雖然大數(shù)據(jù)的運(yùn)用是智慧治理的前提，但是我們不應(yīng)迷戀于搜集更多更高維度的全量數(shù)據(jù)，而應(yīng)仔細(xì)思考數(shù)據(jù)本身可以發(fā)揮的作用。

從決策的角度看，數(shù)據(jù)搜集也并非越多越好。從概率論中的貝葉斯理論來看，數(shù)據(jù)通過更新人們對(duì)于原有事物的信念發(fā)揮作用。這就不可避免會(huì)導(dǎo)致決策者在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的“第一類錯(cuò)誤”（拒真）和“第二類錯(cuò)誤”（容假）之間權(quán)衡。智慧治理中數(shù)據(jù)的收集與治理任務(wù)和決策的性質(zhì)息息相關(guān)，需要基于應(yīng)用情境進(jìn)行成本-收益分析，決定數(shù)據(jù)收集的邊界。

2、政府在數(shù)據(jù)運(yùn)行中的角色

我們可以根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生者與擁有者的關(guān)系將大數(shù)據(jù)主要應(yīng)用場(chǎng)景分為三類，政府在其中可以產(chǎn)生不同作用：數(shù)據(jù)產(chǎn)生于生產(chǎn)活動(dòng)、數(shù)據(jù)產(chǎn)生于整體性的社會(huì)活動(dòng)、數(shù)據(jù)產(chǎn)生于個(gè)別用戶的行動(dòng)。

第一類場(chǎng)景中數(shù)據(jù)運(yùn)行通過降低成本創(chuàng)造價(jià)值，數(shù)據(jù)產(chǎn)生者與擁有者之間無(wú)利益沖突，甚至合為一體，因此應(yīng)被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府不應(yīng)過多干預(yù)。當(dāng)然，這些數(shù)據(jù)對(duì)于其他市場(chǎng)主體可能具有潛在價(jià)值，智慧治理中如果也需要這些數(shù)據(jù)，那么政府應(yīng)該給予這類企業(yè)足夠的激勵(lì)以促使其分享數(shù)據(jù)，降低公共事務(wù)成本。

第二類場(chǎng)景中數(shù)據(jù)運(yùn)行通過提升效率產(chǎn)生價(jià)值，數(shù)據(jù)生產(chǎn)者雖然與擁有者分離，但是沒有明顯的利益沖突，原因在于數(shù)據(jù)是以加總的形式進(jìn)入決策過程中，而且其目標(biāo)取向較為清晰和單一。這類場(chǎng)景中的數(shù)據(jù)公共品性質(zhì)最強(qiáng)，最具有創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的潛力。實(shí)際上，一般所講的“智慧城市”主要體現(xiàn)在這一場(chǎng)景中。因此，政府應(yīng)該主動(dòng)參與其中，在數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和加工處理中發(fā)揮主要作用，建設(shè)開放的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，并鼓勵(lì)其他主體積極開發(fā)應(yīng)用這些開放數(shù)據(jù)，從而提升公共事務(wù)效率。

第三類場(chǎng)景中數(shù)據(jù)通過優(yōu)化服務(wù)對(duì)象的體驗(yàn)而創(chuàng)造價(jià)值，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生者和擁有者完全分離，某些時(shí)候還有著利益沖突。因此在這類場(chǎng)景的智慧治理中，應(yīng)該區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)的產(chǎn)生是來自于用戶的自愿披露，還是不知不覺中的被動(dòng)采集。對(duì)于后者應(yīng)嚴(yán)加禁止，堅(jiān)決打擊；對(duì)于前者則應(yīng)予以保護(hù)，并嚴(yán)格監(jiān)管，積極引入多元主體參與，在政府監(jiān)管之外形成社會(huì)的非正式監(jiān)管體制，以優(yōu)化公共事務(wù)體驗(yàn)。

3、人工智能在智慧治理中的應(yīng)用局限

從靜態(tài)效率看，人工智能的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)和算法，依托掌握在政府部門內(nèi)部的大量數(shù)據(jù)資源和云計(jì)算提供的近乎無(wú)限的計(jì)算能力的支撐，人工智能通過深度學(xué)習(xí)可以從海量政務(wù)大數(shù)據(jù)中挖掘出寶貴的知識(shí)。相比于具有經(jīng)驗(yàn)式、隨意性、非定量等特征的傳統(tǒng)決策模式，人工智能的效率更高，出錯(cuò)概率更低，更可適應(yīng)新時(shí)代科學(xué)決策的新需求。

從動(dòng)態(tài)效率來看，人工智能的前景未必非常樂觀。

第一，在算法的應(yīng)用過程中，基于已有數(shù)據(jù)訓(xùn)練模型并不能完全避免人為的偏見、誤解和偏愛，社會(huì)公平和公正從而會(huì)受到影響。而且深度學(xué)習(xí)的算法很大程度上還是“黑箱”，而法治需要規(guī)則的透明性和確定性，算法的這一決策特征與法治要求不相符合。

第二，表面上看似乎人工智能可以發(fā)掘更多的數(shù)據(jù)，從而幫助公共部門的決策者實(shí)現(xiàn)更快的學(xué)習(xí)。但是，與此同時(shí)算法也在不斷迭代升級(jí)，這就涉及到誰(shuí)來對(duì)算法進(jìn)行改進(jìn)？在智慧治理中，人工智能應(yīng)用的開發(fā)者一般不是政府部門工作人員，而是“乙方”，如果使用者和開發(fā)者之間缺乏有效溝通，算法就可能會(huì)持續(xù)輸出錯(cuò)誤結(jié)果。

第三，人工智能出錯(cuò)概率可能較人為決策更低，但是仍然有出錯(cuò)的可能，那么一旦出錯(cuò)應(yīng)該向誰(shuí)問責(zé)？值得注意的是，企業(yè)與政府的關(guān)系是合同關(guān)系，承擔(dān)的是有限責(zé)任，因此行政體制內(nèi)部的問責(zé)邏輯往往難以擴(kuò)展到企業(yè)層面。這種治理主體的“權(quán)責(zé)失當(dāng)”給社會(huì)帶來了較大風(fēng)險(xiǎn)。

第四，現(xiàn)有的人工智能政務(wù)服務(wù)應(yīng)用都是基于已有數(shù)據(jù)進(jìn)行訓(xùn)練的，而這些數(shù)據(jù)本身是對(duì)社會(huì)成員行為的數(shù)字化測(cè)度。一方面，并非所有的與決策相關(guān)的行為都可以被合理量化；另一方面，日常生活中存在大量反常和意外，基于觀察到的有限的單個(gè)個(gè)體行為數(shù)據(jù)對(duì)于其他個(gè)體采取行動(dòng)，很容易產(chǎn)生小樣本謬誤。而且如果人工智能成為決策工具，在某種程度上，更方便了一些社會(huì)成員針對(duì)算法的要求改變自己未來的行為，“投其所好”，或者篡改數(shù)據(jù)的錄入，以期獲得有利于自己的結(jié)果，甚至干脆采取行動(dòng)避免自己的行為被監(jiān)控和測(cè)量。

1、人本化

智慧治理應(yīng)秉承“以人民為中心”的核心理念，向人本化趨勢(shì)發(fā)展。智慧化手段在運(yùn)用過程中能夠相對(duì)高效地發(fā)現(xiàn)城市問題，是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)、提升治理效能的工具，而非治理的最終目的。具有公共性的城市問題往往與市場(chǎng)的負(fù)外部性具有密切聯(lián)系，會(huì)影響資源配置過程中的公平性，這直接關(guān)系到人民群眾的福祉。因此，構(gòu)建以人民為中心的智慧治理體系是保障人民利益、維護(hù)社會(huì)公平的制度基礎(chǔ)。

2、綜合化

推動(dòng)不同部門間的數(shù)據(jù)共通共享，未來城市智慧治理的一個(gè)重要趨勢(shì)是綜合化。綜合化是指通過共建多個(gè)部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將城市治理的各個(gè)領(lǐng)域綜合起來，同時(shí)整合不同部門間從事類似工作的勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)工作人員的精簡(jiǎn)與辦事效率的提升。綜合化之所以勢(shì)在必行，是因?yàn)檫@是降低政府治理成本、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

3、法治化

隨著智慧治理的不斷建設(shè)與推廣，為了進(jìn)一步保障治理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與綜合利用，同時(shí)進(jìn)一步保障信息安全，智慧治理立法應(yīng)提上日程。

4、協(xié)同化

當(dāng)前的智慧治理雖然有多元的參與主體，但多主體間的互動(dòng)較少，大多停留在政府部門與地方核心國(guó)企之間的合作。因此，智慧治理的重心應(yīng)逐漸向下轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元參與，“政府搭框架、企業(yè)填內(nèi)容、公眾找漏洞”的協(xié)同化模式將成為趨勢(shì)。