A1問題與思路：從社區(qū)建設到社區(qū)發(fā)展
劉 平
近年來，隨著社區(qū)建設的深入，一些深層次問題開始困擾社區(qū)建設的進一步發(fā)展，其主要表現(xiàn)是：社區(qū)資源解決就業(yè)的能力非常脆弱；社區(qū)自治民主監(jiān)督的發(fā)展缺少廣泛的居民參與；社區(qū)意識和歸屬感一時難以提升，剃頭挑子一頭熱的現(xiàn)象非常普遍。社區(qū)建設深入發(fā)展的出路何在？筆者在此分析以下三個問題與大家探討。
一、 從社區(qū)的演化看城市社區(qū)的家庭性表層化結(jié)構(gòu)
以共同地域秘文化為基礎(chǔ)的人類生活共同體的存在，是從原始社會出現(xiàn)定居生活方式時開始的，這種最初的人類社會生活聚落演化出以后的村莊、城市和現(xiàn)代的都會。1887年德國社會學家滕尼斯最初提出的社區(qū)概念，其本意是指傳統(tǒng)社會里關(guān)系親密、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體和社會關(guān)系，以此與現(xiàn)代社會作對比。這與馬克斯·韋伯提出的社會變遷是由富有感情色彩的保守的傳統(tǒng)社會向理性的不講人情的工業(yè)社會過渡的觀點是一致的。后來，社囂才有了文化同質(zhì)性的地區(qū)性社會的含義。現(xiàn)在，廣義的社區(qū)可指一個國家，一個城市，甚至幾個國家的聯(lián)合體。在這個意義上，中國的社區(qū)建設應包括西部大開發(fā)、跨地區(qū)的扶貧和生態(tài)環(huán)境治理工程等等。社區(qū)在狹義上，則是指農(nóng)村相對獨立的自然樹落和城市內(nèi)有一定人口規(guī)模限定的地緣性生活共同體。而社區(qū)建設通常是指狹義的社區(qū)，現(xiàn)階段主要是指城市社區(qū)。
城市社區(qū)是人類適應新的社會生活方式的一種居住形式，它是城市現(xiàn)代化的過程中人類文化創(chuàng)造和選擇的產(chǎn)物。傳統(tǒng)的城市居民，其工作和居住是分不開的，白天的店鋪、工廠就是晚上的宿舍。隨著城市的發(fā)展，現(xiàn)代化社會生產(chǎn)、社會生活和城市規(guī)劃管理，需要現(xiàn)代城市按區(qū)位的功能差別分化出行政區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化區(qū)、游覽區(qū)，同時也出現(xiàn)了住宅區(qū)。住宅區(qū)分布在其它功能區(qū)域的周邊，規(guī)模不一，人口不等。它由不同職業(yè)的居民、杜區(qū)組織、翻度、社區(qū)意識，以及居屋建筑、交通街道、公共設施、活動空間等一系列入文的、物理的、生態(tài)的要素構(gòu)成?？梢?，居住性是狹義的城市社區(qū)的基本功能等特性。而社區(qū)社會關(guān)系的性質(zhì)，也隨著社會文化模式的變化而變化。
改革開放以前政企不分的“單位制”，曾使單位型社區(qū)成員長期保持經(jīng)濟、致治和社會生活一體化的緊密的依附性聯(lián)系。即使是非單位型社區(qū)，政經(jīng)合一的全能主義單位組織，也會把影響輻射到社區(qū)，甚至深入到家庭內(nèi)部關(guān)系的調(diào)節(jié)。這個時期，雖然居住條件和柱區(qū)環(huán)境是低水平的，但是各種社區(qū)之穴守望互助、思想交流等人際互動還此較密切。改革開放以后，企業(yè)的經(jīng)濟行為與社會生活管理日漸分離，人與單位的依附性削弱了。根據(jù)城市化建設的需要，非單位型社區(qū)日益擴大，高層封閉性單元住宅的普遍化，使社區(qū)人際互動減少，匿名性、冷漠性增強。社區(qū)與微弱的商業(yè)服務、自娛自樂和民政、治安的協(xié)管功能相適應，其單純居住性更突出了。
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)村經(jīng)營方式的改革也使農(nóng)村社區(qū)的社會整合性受到嚴重削弱，但是，農(nóng)村社區(qū)以土地或其它資源為共同依托的經(jīng)濟生活共同體的性質(zhì)并沒有改變，因地緣性和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的存在，社區(qū)成員仍有緊密的功能性聯(lián)系，其生產(chǎn)和社會生活在空間上仍是統(tǒng)一的，有頻繁的直接互動和同質(zhì)性較強的傳統(tǒng)習慣，而這都是城市社區(qū)所沒有的。
因文化傳統(tǒng)和發(fā)展程度的不同，處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌之初的中國城市社區(qū)，也不同于西方發(fā)達國家的城市社區(qū)。在歷史上，歐洲和新大陸的城市，是在資本主義工商集市的基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟中心，其城市社區(qū)中就少有人身依附型的社會關(guān)系，雖然市場機制加尉了人際關(guān)系中的競爭和沖突，但是強調(diào)個人本位和契約精神的自治傳統(tǒng)中，也包含了每個主體意識裂的在社區(qū)的權(quán)利與義務，因此，其社區(qū)不僅具有較強的功能聯(lián)系，而且社區(qū)意識始終是文化傳統(tǒng)的不可分割的部分。
這樣，中國城市社區(qū)在缺少共同的可依托的資源，又缺少個體本位契約型文化傳統(tǒng)的情況下，家居性表層化社會生活共同體的屬性是比較明顯的。所謂家居性共同體，是指社區(qū)就其所有的資源而言，它不能為大多數(shù)適齡成員提供就業(yè)和各種發(fā)展的機會，而只有居家生活的意義。對這些人來說，他（她）們社區(qū)意識的強弱與他（她）們所擁有的來自社區(qū)以外的社會資源的多少成反比，其社會資源越多，社區(qū)意識就越弱。與之形成對照的是，學齡前兒童、退休、失業(yè)或無業(yè)成員則在時間和空間上成為與社區(qū)有更緊密聯(lián)系的社會群體，家居生活成為他們的主要生活方式，社區(qū)的各種設施和活動場所與之生活利益關(guān)系密切。所謂表層化，在經(jīng)濟上，是指社區(qū)不能為大多數(shù)社區(qū)成員提供可依托的共同資源，有限的社區(qū)資源所能提供的就業(yè)，只能是少有選擇的低水平的難以抗風險的有償服務；在政治上，民主自治的范圍局限于社區(qū)管理和社區(qū)組織成員的選擇，盡管社區(qū)建設以來，民主自治有了普遍性的發(fā)展，但是，這些發(fā)展在沒有與更廣范圍的政治生活相聯(lián)系，沒有與更高層次的社區(qū)發(fā)展決策接軌的條件下，社區(qū)建設的功能閾限應予準確的估計，防止出現(xiàn)過度發(fā)達的表層化建構(gòu)。這方面的現(xiàn)象，表現(xiàn)于社區(qū)成員缺少廣泛的參與意識翻歸屬感，社區(qū)工作人員事務過多負擔過重，那些本身也處于表層化結(jié)構(gòu)之中的社會組織紛紛掛牌于社區(qū)，外力推動型的社區(qū)活動在個別社區(qū)過于頻繁，以至干擾了居住區(qū)應有的安寧。
二、 從區(qū)位和內(nèi)涵上比較社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展
社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的原本涵義，來自于謠方國家的社會工作，前者是指社區(qū)經(jīng)歷了特殊變故后的重建，或是彌補某些不足的過程，后者則是針對城市現(xiàn)代化的分離性冷漠化后果，通過增加社會資本，提倡人文關(guān)懷和入際聯(lián)絡的社會整合方略。為了在現(xiàn)行體制下貼近國情研究社區(qū)，筆者試圖在內(nèi)涵和區(qū)位上重新界定和比較社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展。一般地說，社區(qū)建設是社區(qū)發(fā)展的局部任務，而社區(qū)發(fā)展則是社區(qū)建設的外部要求；社區(qū)建設的目標是扶助弱勢群體，改善居住、衛(wèi)生、治安環(huán)境，通過社區(qū)互動增強社區(qū)意識、促進社區(qū)文化，以及為適應上述要求的制度建設和公共設施建設。社區(qū)發(fā)展的目標，是在較大的地區(qū)規(guī)模上規(guī)劃和調(diào)控經(jīng)濟社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，更合理地整合區(qū)域資源，在社區(qū)以外為社區(qū)建設提供更好的系統(tǒng)環(huán)境，包括增加更多的就業(yè)機會、培養(yǎng)新的工作能力、積累社會保障的物資基礎(chǔ)、改善生態(tài)環(huán)境等等。這個社區(qū)發(fā)展的區(qū)位規(guī)模界定，在原則上本著有利于區(qū)位利益體系的形成，應小于城區(qū)，大于狹義社區(qū)。因此，社區(qū)發(fā)展是社區(qū)建設的保障，社區(qū)建設的成效取決于社區(qū)發(fā)展的水平，依賴于社區(qū)發(fā)展的培育。可見，如果在狹義社區(qū)的范圍內(nèi)，社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的雙重目標是難以實現(xiàn)的，在社區(qū)的區(qū)位上，要實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的要求是不可能的，前述城市社區(qū)建設的深層問題，只有通過社區(qū)發(fā)展才能找到出路，這可能是問題的癥結(jié)所在。
在近些年的社區(qū)建設實踐中，盡管在理論上沒有嚴格區(qū)分社區(qū)建設和社送發(fā)展的含義，但是因各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)、條件不同而形成的幾種社區(qū)建設模式，已體現(xiàn)出對社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展目標的不同程度的追求和理解。當然幾種不同的社區(qū)建設模式裥相對意義不僅體現(xiàn)在社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展雙重目標的不同取舍，而且還體現(xiàn)在社區(qū)建設基礎(chǔ)單位的規(guī)模、組織效能和管理方式的不同。
上海模式是把社區(qū)定位在街道辦事處一級，以街道辦事處的轄域為社區(qū)的基礎(chǔ)單位，在人口、面積、居民組成等一系列資源方面，滿足社區(qū)建設和發(fā)展的實體構(gòu)成的基本要求。它以比較成熟的街道辦事處為管理協(xié)調(diào)的核心組織，強調(diào)了社會穩(wěn)定發(fā)展的連續(xù)性和政府必要的扶植、指導和投入。沈陽模式是在街道轄域與屠委會之間，以主要的自然街路為界限，以1000 - 2000戶居住規(guī)模為基礎(chǔ)翅分社區(qū)。成立自治性社區(qū)成員代表會議或社區(qū)協(xié)商議事會議，選舉社區(qū)管委會為日常執(zhí)行機構(gòu)。強調(diào)社區(qū)自治，資源共享，以及社區(qū)民主政治的發(fā)展。青島模式以原有的區(qū)、街道、居委會組織為依托，充分利用原有各級組織的功能和資源設施，在不同層次上延伸社區(qū)服務，賦予社區(qū)服務更多的管理職能和服務內(nèi)容，在社區(qū)服務中轉(zhuǎn)變管理職能。
比較上述三種模式可以看出，上海模式更多地體現(xiàn)了社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展雙重目標的內(nèi)在要求，并在社區(qū)基礎(chǔ)單位規(guī)模的設定和組織管理形式上體現(xiàn)出來。青島模式雖然在多層次的組織結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)了雙重目標的要求，現(xiàn)階段則側(cè)重于管理職能向服務的轉(zhuǎn)變。而沈陽模式，則把目標集中在社區(qū)建設上。但是隨著社區(qū)建設的深化，超社區(qū)的社區(qū)友展要求則是不可回避的。隨著沈陽模式社區(qū)建設的深化，還應有中觀的城區(qū)發(fā)展與之配套。雖然目前已在全國推廣了沈陽模式的社區(qū)定位，但是這并不能擺脫社區(qū)建設的困境，超越社區(qū)發(fā)展的過程，而且凸顯了在區(qū)位和內(nèi)涵上劃分社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展概念的必要性和現(xiàn)實意義。也就是說，城市社區(qū)建設研究不僅要關(guān)注其發(fā)展的時序性、階段性，而且還要注意其區(qū)位性及功能性的意義。
社區(qū)基礎(chǔ)單位規(guī)模大小的設定，在一般情況下與資源狀況成正比，然而這要以社區(qū)基礎(chǔ)單位所處城區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平為前提。如果該地區(qū)的發(fā)展水平高，基礎(chǔ)單位的規(guī)模越大，資源就越豐富，反之則負擔越重，困難越多。而社會發(fā)展程度高的地區(qū)顯然有利于社區(qū)發(fā)展，或者說可同時兼顧社區(qū)建設與社區(qū)發(fā)展。因此，沈陽模式和上海模式實際上是兩地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展綜合實力的一種反映，社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展目標的選擇確定，總會受一定時期社會發(fā)展綜合實力的制約。介于上述兩種模式之間的青島模式，并不刻意調(diào)整基礎(chǔ)單位的規(guī)模，而是直接利用原有組織體系，低成本地先解決社區(qū)建設的當務之急。
如果把一定地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展程度與社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的雙重目標聯(lián)系起來，它只是反映社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展相銜接的過程性、時序性和區(qū)位性、功能性，下面的問題是誰是社區(qū)建設和社區(qū)發(fā)展的主體，也就是說，如果我們認清了解決社區(qū)建設困境的出路在于社區(qū)發(fā)展，那么實現(xiàn)這一過程的主導力量在哪？
三、 政府與社區(qū)建設的關(guān)系
在這個問題上，當前流行的觀點是，政府的作用只是階段性地引導、挾持和前期啟動性投入，一旦社區(qū)自治組織培育成熟后，政府的作用就將逐漸撤出，否則，政府干預過多，管理過細，不符合小政府大社會的發(fā)展方向。
其實，在市場經(jīng)濟體制基本確立以后，把政府與社會作簡單兩分法的劃分是不妥的，它忽視了社區(qū)與市場的區(qū)別，如果把市場和社區(qū)混同，不僅抹殺了市場與社區(qū)的本質(zhì)不同，而且也模糊了政府、市場、社區(qū)三元結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系，影響了人們對政府與社區(qū)關(guān)系的認識。我們知道，市場的原則是追求利益的最大化，通過利益最大化，一方面使攻府能獲得更多的稅收，另一方面，通過投資規(guī)模的擴大為社區(qū)提供更多的就業(yè)機會。政府的原則是服務，即通過監(jiān)督、調(diào)整市場規(guī)則和穩(wěn)定秩序為市場服務，通過國民收入的再分配為社區(qū)服務。政府不能追求利益的最大化，更不能以權(quán)謀私。降低政府運行成本的經(jīng)濟原則，不是獲利，而是為了提高服務的質(zhì)量和擴大服務的規(guī)模。社區(qū)則應體現(xiàn)以人為本的原則，追求和培育博愛互助、扶貧助困的精神，這是人類社會這一超有機體在選擇市場機制之后，對其負面后果的自我修復。社區(qū)作為市場勞動力供給的蓄水池，既分享市場發(fā)展的快樂，也承受競爭失敗的痛苦。因此，政府、市場與社區(qū)三元一體關(guān)系的維持不可能是暫肘的階段性的，而是長期的基本穩(wěn)定的關(guān)系。一方面政府是社區(qū)發(fā)展的組織者、策劃者和投資主體，另一方面政府也是社區(qū)建設的主要責任方。社區(qū)弱勢群體的救助，街居環(huán)境的改造，公共活動設施的建設，安全秩序的維護，都離不開政府的作用，相比之下，社區(qū)民間的互助風格，聯(lián)防體系，類似予攤派的贊助和共建伙伴的支持，只能起局部的輔助性作用，而政府行為更有普遍性和制度性的特征。因此，政府與社區(qū)建設的關(guān)系，在經(jīng)濟方面，是通過培育市場，擴大稅收，利用國民收入再分配的手段，在社區(qū)楚設和社區(qū)發(fā)展方面，實現(xiàn)計劃經(jīng)濟時期以單位制為主的再分配方式，向市場經(jīng)濟條件下以政府為主的再分配過渡。在政治上，政府作為社區(qū)建設和杜區(qū)發(fā)展的責任主體，通過推動社區(qū)自治和職能轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了政府服務于民的基本宗旨，這是國體的性質(zhì)和政府的系統(tǒng)職能決定的。
明確政府對于社區(qū)建設的責任關(guān)系，并非無視社區(qū)自治的要求，肆意擴大政府的權(quán)限。上海和青島模式的經(jīng)驗表明，在社區(qū)自治組織沒有發(fā)育成熟的條件下，現(xiàn)有完備的各級基層組織通過職能轉(zhuǎn)換和服務延伸，是簡捷有效的替代形式，這也可能是政府組織形式小型化的轉(zhuǎn)變過程。問題的關(guān)鍵是觀念轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，也就是在與社區(qū)建設有關(guān)的政府工作行為中，實現(xiàn)從管理向服務，從突出權(quán)力主體向突出義務主體，從發(fā)號施令向親身親歷的轉(zhuǎn)變。不要把管理與服務對立起來，管理是政府服務于民的組織職能，服務不僅體現(xiàn)政府的內(nèi)部職能的本質(zhì)，而且要通過政府工作人員的價值觀和行為態(tài)度體現(xiàn)出來。當然觀念之變?nèi)Q于角色模式的變化，這是深刻社會變遷的結(jié)果。
政府與社區(qū)關(guān)系的另一方面，是政府和地方政治組織對社區(qū)自治各項工作的指導和幫助?，F(xiàn)有城市社區(qū)不可能根本改變家居性表層化生活共同體的性質(zhì)，在沒有深層自治結(jié)構(gòu)的條件下，外在力量的影響十分重要。如果主流力量的影響削弱了，非主流甚至反主流的力量便會侵入，這已是不爭的事實。但是，政府的支持幫助畢竟是引導而不是代替社區(qū)自治。因此，社區(qū)自治的實現(xiàn)形式，要么是建立眾多的非功利自治組織，這在表層化社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上是不太可能的。要么是社區(qū)成員的參與意識、歸屬感的增強。因此，不斷深化的社區(qū)建設將從環(huán)境、設施的外部推動，逐漸走進內(nèi)在的社區(qū)心理層面，社區(qū)自治的表現(xiàn)形式，也將從組織活動的外在指標轉(zhuǎn)換為內(nèi)在心理指標。而心理指標則是社區(qū)成員與社區(qū)秩序、安全、衛(wèi)生、民間互助系統(tǒng)等掛區(qū)要案頻繁瓦動的反映。
政府與社區(qū)關(guān)系的第三個方面，是政府對社蓮發(fā)聰?shù)母瓿?。在逡個問題上，政府處于調(diào)控地區(qū)性資源的主導性地位。鑒于目前社區(qū)的家居社會生活共同體的屬性，社區(qū)發(fā)展成為解決社區(qū)建設深層同題的關(guān)鍵。社區(qū)發(fā)展的布局，應圍繞城市的區(qū)位功能的要求，現(xiàn)有資源配置合理性、適度性的要求，以及與之相關(guān)的制度性障礙。本著使社區(qū)就業(yè)充分、城市管理有效、地緣關(guān)系緊密、社區(qū)整合有利的原則，在超社區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃社區(qū)發(fā)展。例如，把市屬國有資產(chǎn)劃歸到區(qū)、區(qū)屬資產(chǎn)劃歸到街道的方式，使一定地域的資源配置與當?shù)氐纳鐓^(qū)發(fā)展更有利地結(jié)合起來，使社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展中得到實惠，由此形成深層自治結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，這也是改善社區(qū)家居性表層化負面性的途徑。屆時，在超社區(qū)的范圍內(nèi)形成有廣泛利益基礎(chǔ)的相對緊密的功能性聯(lián)系，進而從內(nèi)生要求上而不是從外在強化上提升社區(qū)意識，改變社區(qū)自治和民主監(jiān)督受表層化局限的封閉性狀態(tài)。這是政府與社區(qū)關(guān)系更重要的一個方面，如果說政府對社區(qū)自治的幫助扶持是治標，推動社區(qū)發(fā)展則是治本。
