長期以來，中國絕大部分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)遠(yuǎn)離全球技術(shù)前沿。作為一個后發(fā)國家，中國處在技術(shù)追趕階段，其產(chǎn)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)是引進(jìn)、吸收國外先進(jìn)技術(shù)，將它們本土化。所謂本土化就是基于本國資源稟賦特征進(jìn)行適應(yīng)性創(chuàng)新，利用引進(jìn)的技術(shù)通過規(guī)?；a(chǎn)方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、降低生產(chǎn)成本，提升中國經(jīng)濟(jì)的全球競爭力，從而完成經(jīng)濟(jì)追趕的大目標(biāo)。無論是計(jì)劃體制早期蘇聯(lián)援建的156個工業(yè)項(xiàng)目，還是改革開放以來持續(xù)從西方發(fā)達(dá)國家引進(jìn)大量生產(chǎn)設(shè)備和流水線，都屬于這一追趕戰(zhàn)略的范疇。20世紀(jì)80年代，中國在推動經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，主要學(xué)習(xí)東亞“發(fā)展型國家”模式，尤其是借鑒了日本的經(jīng)驗(yàn)，建立并實(shí)施追趕型產(chǎn)業(yè)政策體系，試圖運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策工具實(shí)現(xiàn)“國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的目標(biāo)。由此，產(chǎn)業(yè)政策成為中國政府在市場機(jī)制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國家追趕戰(zhàn)略的重要“抓手”。中國的追趕型產(chǎn)業(yè)政策，主要包括以下內(nèi)容：一、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策上，制定明確鼓勵、限制和淘汰的產(chǎn)業(yè)目錄，確定重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。并且，以財(cái)稅、土地、信貸、進(jìn)出口等配套政策直接干預(yù)資源在不同類別產(chǎn)業(yè)上的配置，尤其強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)在資源配置上的優(yōu)先權(quán)。二、在產(chǎn)業(yè)組織政策上，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)中，通過一系列標(biāo)準(zhǔn)確定重點(diǎn)扶持企業(yè)，鼓勵其規(guī)模化發(fā)展，并通過一系列橫向和縱向并購實(shí)現(xiàn)內(nèi)部專業(yè)協(xié)作，在各種資源配置上對它們加以傾斜。中國在追趕階段實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，其主要特征是“選擇性?！斑x擇性”不但包括選擇具體產(chǎn)業(yè)，而且選擇具體企業(yè)來完成追趕政策目標(biāo)，即，既選擇產(chǎn)業(yè)，也選擇企業(yè)；既選擇贏家，也選擇輸家。為了確保選擇的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)能夠得到更快發(fā)展，就必須借助各種行政干預(yù)措施來影響資源配置。雖然20世紀(jì)80年代中期以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步退出中國歷史舞臺，但是大量生產(chǎn)要素，包括資金、土地依然掌握在各級政府和國有金融部門手中。各級政府借助行政力量，要求掌控生產(chǎn)要素的部門遵照產(chǎn)業(yè)政策文件配置資源。在此基礎(chǔ)上，中國的產(chǎn)業(yè)政策又衍生出一系列具體特征：一、在目標(biāo)主體上，產(chǎn)業(yè)政策偏好扶持大企業(yè)，尤其是國有大企業(yè)，或者偏好扶持有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)，包括民營企業(yè)，以幫助它們盡快做大規(guī)模，由此形成寡頭壟斷型市場結(jié)構(gòu)。二、在工具選擇上，產(chǎn)業(yè)政策偏好要素價(jià)格干預(yù)型政策工具，比如壓制利率、壓制工業(yè)用地價(jià)格，使被扶持企業(yè)降低其規(guī)模化成本。在改革開放的早期，中國的經(jīng)濟(jì)政策一直具有金融壓制色彩，這是為了和產(chǎn)業(yè)政策相配套而實(shí)施的。此外，各級政府也偏好縱向或橫向收購兼并的產(chǎn)業(yè)組織政策，以此組建龍頭企業(yè)，以達(dá)到盡快規(guī)?；男Ч?/span>三、在行為導(dǎo)向上，產(chǎn)業(yè)政策偏好鼓勵出口，或者說偏好具有出口競爭力的產(chǎn)業(yè)與企業(yè)。由于規(guī)?；a(chǎn)導(dǎo)致難以僅依靠國內(nèi)市場消化被扶持產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量，因而，各級政府往往借助出口退稅等財(cái)稅工具，依靠國際市場購買力來實(shí)現(xiàn)被扶持產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的持續(xù)成長。上述做法不可避免地導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策和市場機(jī)制之間長期存在緊張關(guān)系。一方面，產(chǎn)業(yè)政策試圖影響市場機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果；另一方面，市場機(jī)制也在按照自身的邏輯不斷尋找產(chǎn)業(yè)政策的縫隙進(jìn)行突破?？傮w上，產(chǎn)業(yè)政策通常凌駕于市場機(jī)制之上，在資源配置方面保持了主導(dǎo)性地位。直到2001年WTO之后，這一狀況才有所緩解。此外，進(jìn)入21世紀(jì)后，產(chǎn)業(yè)政策本身也在發(fā)生了一些變化，主要表現(xiàn)為普惠性、功能性內(nèi)容開始增加，尤其是創(chuàng)新政策在產(chǎn)業(yè)政策中得到了一定的重視。從結(jié)果上看，產(chǎn)業(yè)政策似乎成效顯著，畢竟中國已經(jīng)成為世界上最重要的、在全球產(chǎn)業(yè)鏈上制造環(huán)節(jié)比重最高的國家。為什么選擇性產(chǎn)業(yè)政策顯得相對有效？其主要原因有以下兩點(diǎn)，正是它們降低了選擇性產(chǎn)業(yè)政策的潛在無效率性。第一，在后發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)追趕階段，官員在追趕型產(chǎn)業(yè)政策中“選對產(chǎn)業(yè)”、“選對技術(shù)”的信息要求比較低。先行國家掌握的成熟前沿技術(shù)具有相對明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)路線，降低了后發(fā)國家引進(jìn)技術(shù)時(shí)選擇錯誤技術(shù)路線的可能性。此外，引進(jìn)的技術(shù)相對成熟也意味著在既定技術(shù)開發(fā)方向上產(chǎn)生新技術(shù)的機(jī)會有限，從而降低了中小企業(yè)特別是新創(chuàng)企業(yè)的選擇權(quán)價(jià)值, 忽視甚至犧牲中小企業(yè)帶來的機(jī)會成本處于相對可承受的范圍。第二，生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)或服務(wù)環(huán)節(jié)本身具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。對于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)而言，“挑選贏家”并盡快做大規(guī)模的選擇型產(chǎn)業(yè)政策很可能會成功。以設(shè)備和生產(chǎn)線引進(jìn)為主的技術(shù)引進(jìn)和學(xué)習(xí)方式，通常存在生產(chǎn)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，因此，扶持重點(diǎn)企業(yè)的確能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。譬如，近年來被人們認(rèn)為取得成功的高鐵，就明顯符合上述兩個特點(diǎn)：規(guī)模經(jīng)濟(jì)和技術(shù)路線明確。高鐵固定成本巨大，這意味著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)突出；而且，中國開發(fā)的高鐵技術(shù)本身充分借鑒了德國和日本已有的技術(shù)，當(dāng)然，在此基礎(chǔ)上中國企業(yè)也進(jìn)行了多方面的衍生性創(chuàng)新。即便如此，我們并不能認(rèn)為這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策在資源配置上實(shí)現(xiàn)了高效率。原因如下：第一，地方官員往往是在有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)中，而不是在全社會所有企業(yè)中選擇效率最高的企業(yè)，這種選擇本身包含著削弱競爭的色彩。地方官員不希望沒有政治關(guān)聯(lián)而競爭力更強(qiáng)的企業(yè)擊敗自己選出的企業(yè)，從而導(dǎo)致被選上的企業(yè)一旦受到避免激烈競爭的保護(hù)以后，慢慢失去其既有效率，最后出現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部管理上的Ｘ?zé)o效率現(xiàn)象，這個現(xiàn)象會隨著時(shí)間推移產(chǎn)生越來越嚴(yán)重的后果。第二，選擇性產(chǎn)業(yè)政策偏好生產(chǎn)要素價(jià)格干預(yù)型政策工具，導(dǎo)致中國的出口雖然有比較優(yōu)勢因素在發(fā)揮作用，然而又摻雜了絕對優(yōu)勢因素。因?yàn)椋藶榻档蜕a(chǎn)要素的價(jià)格會以降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本的方式提升企業(yè)出口競爭力，但這只是人為創(chuàng)造的虛假優(yōu)勢。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，相比于從比較優(yōu)勢角度評判的最優(yōu)出口量，中國出口產(chǎn)業(yè)或出口企業(yè)的實(shí)際出口量往往超出了理論上的最優(yōu)出口量，也就是說，出口太多。過度出口不但降低效率，而且容易誘發(fā)與其他國家的貿(mào)易摩擦。這一現(xiàn)象與選擇性產(chǎn)業(yè)政策使用的政策工具本身有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。第三，價(jià)格干預(yù)型政策工具容易滋生尋租和腐敗。既然和地方政府有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)更容易拿到價(jià)格更低的生產(chǎn)資源，這就誘使企業(yè)尋租。尋租行為最大的浪費(fèi)是尋租過程本身消耗的生產(chǎn)要素和資源是一種無謂損失。由此引發(fā)的更嚴(yán)重的問題是，一旦和某些企業(yè)建立起腐敗型政治關(guān)聯(lián)，在后續(xù)階段，地方政府官員會舍棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策的某些目標(biāo)，譬如追求更高水平的技術(shù)或追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而是傾向于維系前面階段被選出的企業(yè)，導(dǎo)致挑選出來的不是更高技術(shù)水平的企業(yè)或具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的企業(yè)。而且，少數(shù)企業(yè)長期受到扶持，也容易導(dǎo)致其規(guī)模過大而變成規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。總之，和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，中國政府用選擇性產(chǎn)業(yè)政策代替計(jì)劃，帶來了經(jīng)濟(jì)效率的持續(xù)改進(jìn)，提高了中國經(jīng)濟(jì)的資源配置效率，促成了中國經(jīng)濟(jì)在改革開放過程中的快速發(fā)展。但是，和理論上的帕累托最優(yōu)狀況相比，這種依賴選擇性產(chǎn)業(yè)政策的“半市場半統(tǒng)制型經(jīng)濟(jì)體制”的運(yùn)行效率恐怕有相當(dāng)大差距，即便跟現(xiàn)實(shí)中的一些標(biāo)桿國家，如美國相比，這種體制的缺乏效率也是顯而易見的。謝長泰和克雷諾研究了中國和印度的生產(chǎn)率與美國生產(chǎn)率之間的差距，他們的研究發(fā)現(xiàn)，中國和美國的生產(chǎn)率差距為30%~50%。顯然這是一個相當(dāng)大的差距,這也揭示出依賴選擇性產(chǎn)業(yè)政策的局限性，從而意味著中國經(jīng)濟(jì)通過強(qiáng)化競爭的改革而進(jìn)一步提升效率的空間是巨大的。隨著中國的技術(shù)進(jìn)步，部分企業(yè)、部分行業(yè)正在逐步走到全球技術(shù)前沿。更重要的是，新一輪科技革命對既有技術(shù)會產(chǎn)生創(chuàng)造性破壞的效果，并帶來顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，這既使中國和技術(shù)前沿國家在傳統(tǒng)領(lǐng)域的技術(shù)差距變得不那么重要，又使中國部分企業(yè)、部分產(chǎn)業(yè)有可能和原先的技術(shù)先進(jìn)國家站在同一個起跑線由此帶來的一個不容忽視的問題是，過去產(chǎn)生了一定成效的選擇性產(chǎn)業(yè)政策將面臨全面失效的危險(xiǎn)，甚至，過去的成功經(jīng)驗(yàn)極有可能成為未來的政策陷阱。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新天然具有的不確定性，會給經(jīng)濟(jì)活動帶來兩個重大變化：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)不再那么重要，甚至過早追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)是危險(xiǎn)的。此時(shí)，若繼續(xù)實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，一旦選錯技術(shù)路線就會導(dǎo)致全軍覆沒，甚至由此失去技術(shù)開發(fā)的先機(jī)。20世紀(jì)80年代日本在高清晰電視上選擇模擬技術(shù)而失敗的慘重教訓(xùn)，今天依然具有鮮明的警示價(jià)值。譬如，是否需要盡早確定中國5G發(fā)展的技術(shù)路線，對此可能要持更加慎重的態(tài)度，因?yàn)槲磥砗畏N信息通信技術(shù)會成為世界主導(dǎo)技術(shù)路線還有很大的不確定性。美國企業(yè)家馬斯克計(jì)劃發(fā)射上萬顆衛(wèi)星形成所謂星鏈或“天網(wǎng)”，這一構(gòu)想就給中國當(dāng)前的5G技術(shù)通信網(wǎng)絡(luò)帶來巨大挑戰(zhàn)。而且，5G的特征是微短波，傳播功率大而距離短，對延時(shí)性有較高要求，未來將更多地用于各種工業(yè)自動化場景，目前美國已經(jīng)有公司開發(fā)出超微短波技術(shù)，較中國當(dāng)前5G技術(shù)在延時(shí)性方面有明顯優(yōu)勢。也許有人認(rèn)為天網(wǎng)技術(shù)太超前，就像當(dāng)年高清電視技術(shù)路線之爭中，日本也有專家認(rèn)為數(shù)字技術(shù)的傳輸數(shù)據(jù)量太大，短時(shí)間根本無法商業(yè)化。但事先誰能預(yù)測到，美國一家小公司通過算法開發(fā)出壓縮和解壓縮技術(shù)，迅速降低數(shù)據(jù)傳輸成本，最終碾壓了模擬技術(shù),讓日本此前的十多億美元投資付諸東流。在技術(shù)前沿領(lǐng)域，誰都不知道什么技術(shù)真正有前景，這要通過競爭最終由市場篩選出來。因此，在顛覆性技術(shù)發(fā)展的早期階段，規(guī)模經(jīng)濟(jì)沒那么重要。二是中小企業(yè)的選擇權(quán)價(jià)值高度凸顯。既然顛覆性技術(shù)的潛在最優(yōu)技術(shù)路線掌握在某個中小企業(yè)手里，那么一個國家要在前沿技術(shù)競爭中取得優(yōu)勢，就必須發(fā)展足夠多的中小企業(yè)。根據(jù)學(xué)者的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié),任何一次顛覆性技術(shù)創(chuàng)新出現(xiàn)之初，都會涌現(xiàn)除大量中小企業(yè)在產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)上進(jìn)行“主導(dǎo)設(shè)計(jì)”競爭。只有被市場接受的主導(dǎo)設(shè)計(jì)確定下來之后，存活的企業(yè)才會轉(zhuǎn)向降低生產(chǎn)成本的工藝技術(shù)開發(fā)。鑒于事前無法確定何種主導(dǎo)設(shè)計(jì)將會在競爭中勝出，因此，在新一輪科技革命來臨之際，一國只有發(fā)展足夠多的中小企業(yè)來提供足夠多樣化的技術(shù)路線，才可能在全球競爭中占據(jù)優(yōu)勢。這兩個變化直接導(dǎo)致中國過去相對成功的選擇性產(chǎn)業(yè)政策在新一輪科技革命來臨的背景下喪失其價(jià)值，甚至?xí)蔀槲磥硎〉母春拖葳?。我們最近的一?xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究表明，中國實(shí)施“挑選贏家”的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果往往是被選中的企業(yè)最后果然成了贏家。在高技術(shù)行業(yè)，政府補(bǔ)貼助推被補(bǔ)貼企業(yè)進(jìn)行更多技術(shù)創(chuàng)新，成功地?cái)U(kuò)大了市場份額，從而提高了生產(chǎn)效率。與此同時(shí)，沒有被選上的企業(yè)則出現(xiàn)了生產(chǎn)率的下降，因?yàn)槭袌龇蓊~被竊取，甚至最終變成僵尸企業(yè)。問題在于，在顛覆性技術(shù)革命持續(xù)涌現(xiàn)的時(shí)代，恰恰是這些沒有被政府選上的中小企業(yè)具有重大的選擇權(quán)價(jià)值，它們的技術(shù)創(chuàng)新努力決定著未來最有可能成功的技術(shù)方向。如果說在技術(shù)路線明確的追趕階段，犧牲掉中小企業(yè)的機(jī)會成本不大，而且規(guī)模經(jīng)濟(jì)的收益不低，那么，今天中國繼續(xù)堅(jiān)持選擇贏家的產(chǎn)業(yè)政策就會非常危險(xiǎn)。只有促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，放松市場準(zhǔn)入，改善營商環(huán)境，讓盡可能多的中小企業(yè)快速成長起來，才能在以創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要的選擇權(quán)價(jià)值。由此，如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策范式從選擇性向功能性的轉(zhuǎn)變已經(jīng)變得非常重要與迫切。中國如何才能轉(zhuǎn)向促進(jìn)顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的功能性產(chǎn)業(yè)政策？在新一輪科技革命背景下持續(xù)推進(jìn)本國的顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，功能性產(chǎn)業(yè)政策范式應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，在以科學(xué)為基礎(chǔ)的技術(shù)創(chuàng)新時(shí)代，顛覆性技術(shù)創(chuàng)新必須要建立在科學(xué)繁榮的基礎(chǔ)上。范內(nèi)瓦·布什在《科學(xué)：無盡的前沿》這一科學(xué)政策的開創(chuàng)性著作中，特別強(qiáng)調(diào)了企業(yè)從技術(shù)開發(fā)中得到的實(shí)用知識都來自科學(xué)資本，來自科學(xué)繁榮。未來功能性產(chǎn)業(yè)政策必須包含科學(xué)政策?？茖W(xué)繁榮需要建立一系列制度安排，如以國家財(cái)政資金為主的融資機(jī)制、科學(xué)家在研究議題上的自主決策權(quán)、首位發(fā)現(xiàn)權(quán)制度和科學(xué)家共同體評價(jià)體系。但是，當(dāng)前中國的科學(xué)政策和制度體系支離破碎，有的做法甚至違背科學(xué)規(guī)律。譬如，當(dāng)前中國整個研發(fā)經(jīng)費(fèi)中只有不到6%用于基礎(chǔ)研究，這與大部分發(fā)達(dá)國家高達(dá)30%—40%的占比差距太大，導(dǎo)致中國當(dāng)前的基礎(chǔ)研究能力和世界發(fā)達(dá)國家相比還存在明顯劣勢。第二，科學(xué)繁榮和技術(shù)開發(fā)都要依靠人才。高質(zhì)量科學(xué)和技術(shù)人才的培養(yǎng)在現(xiàn)階段正顯得越來越重要。這要求功能性產(chǎn)業(yè)政策必須包含高等教育和人才培養(yǎng)政策。阿吉翁和德勞夫特別強(qiáng)調(diào)，當(dāng)一個國家的發(fā)展階段從技術(shù)追趕轉(zhuǎn)向自我創(chuàng)新之后，其教育政策必須要從重視初等和中等教育轉(zhuǎn)向重視高等教育，要加大高等教育的投資，盡快培養(yǎng)足夠多高層級的科技人才以適應(yīng)本國創(chuàng)新的需要。他們特別批評歐盟國家相比于美國在高等教育上投入偏低，妨礙了創(chuàng)新能力的提升。盡管中國在20世紀(jì)末開始高校擴(kuò)招，當(dāng)前，中國培養(yǎng)的STEM領(lǐng)域人才數(shù)量已經(jīng)躍居全球前列，但中國的高等教育還存在大學(xué)專業(yè)設(shè)置計(jì)劃色彩過濃、社會力量辦大學(xué)準(zhǔn)入嚴(yán)苛、財(cái)政資金過度向少數(shù)大學(xué)傾斜等其他需要改進(jìn)的問題。第三，政府要建立具有普遍性的促進(jìn)企業(yè)研發(fā)的政策。政府需要以恰當(dāng)?shù)姆绞浇槿肫髽I(yè)研發(fā)，對此，阿羅早已經(jīng)給出了理論解釋。而且，在阿吉翁等人看來，隨著一個國家越接近技術(shù)前沿，研發(fā)活動就越來越重要，政府促進(jìn)研發(fā)的政策和制度也會變得更加重要。事實(shí)上這一點(diǎn)對中國同樣適用，我們有關(guān)中國工業(yè)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)分析表明，一般地，一個高科技行業(yè)如果得到政府補(bǔ)貼的強(qiáng)度越高，該行業(yè)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新及其生產(chǎn)率的表現(xiàn)越好。我們用單位銷售額的平均補(bǔ)貼率作為功能性產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)度的衡量指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)對行業(yè)和企業(yè)生產(chǎn)效率的提升相當(dāng)有效，哪怕在過去追趕階段也是如此。換句話說，政府普遍性助推創(chuàng)新活動，幫助企業(yè)邁過創(chuàng)新死亡陷阱是必要的。政府未來應(yīng)該怎么補(bǔ)貼還需要細(xì)致的機(jī)制設(shè)計(jì)，過去根據(jù)企業(yè)的某些特征，比如投資金額、研發(fā)人員數(shù)量或?qū)＠麛?shù)量篩選被補(bǔ)貼企業(yè)的做法可能不恰當(dāng)，而應(yīng)該實(shí)施基于行為的財(cái)政支持政策，比方研發(fā)抵免稅，有研發(fā)投入行為發(fā)生才給予抵免稅。今后應(yīng)更多運(yùn)用基于普惠規(guī)則的功能性產(chǎn)業(yè)政策工具。第四，隨著中小企業(yè)選擇權(quán)價(jià)值越來越凸顯，未來功能性產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)更好地包含競爭政策。近年來中國政府大力推進(jìn)“放管服”改革，包括去年以來中央強(qiáng)調(diào)的反壟斷監(jiān)管，這是競爭政策的核心內(nèi)容之一，在構(gòu)建有利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的營商環(huán)境方面取得了一定成效。但是，從世界銀行過往的評價(jià)看，中國的整體營商環(huán)境還有較大改進(jìn)空間。強(qiáng)化競爭不是僅僅強(qiáng)化在位企業(yè)的競爭，更重要的一點(diǎn)是要高度重視新創(chuàng)企業(yè)的市場進(jìn)入和持續(xù)成長。反壟斷監(jiān)管要重視各種掌握新技術(shù)的中小企業(yè)大量被并購進(jìn)大企業(yè)、大平臺公司，導(dǎo)致新技術(shù)被雪藏，甚至直接遭到扼殺的現(xiàn)象。這種做法非常不利于強(qiáng)化市場競爭和發(fā)揮中小企業(yè)的選擇權(quán)價(jià)值。另外，要進(jìn)一步完善各種改進(jìn)中小企業(yè)獲得融資的普惠性金融制度，發(fā)揮好科創(chuàng)板在促進(jìn)高技術(shù)企業(yè)成長中的關(guān)鍵作用。相比于上述功能性產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容和要求，當(dāng)前中國的政策和制度環(huán)境存在諸多不適，導(dǎo)致了巨大的激勵扭曲。比如說，科學(xué)作為基礎(chǔ)研究需要以財(cái)政資金為主要融資機(jī)制，但目前中國政府在基礎(chǔ)研究上的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致科學(xué)家不得不尋求從社會和企業(yè)獲得財(cái)務(wù)支持，從而把社會和企業(yè)的需求變成對科學(xué)家研究議題選擇和研究活動的壓力，導(dǎo)致科學(xué)活動背離對客觀世界及其一般規(guī)律進(jìn)行探索的基本目標(biāo)，使得中國的科學(xué)水平長期滯后于歐美等發(fā)達(dá)國家。另外，針對科學(xué)家的考核、評價(jià)機(jī)制，按照范內(nèi)瓦·布什的觀點(diǎn)，科學(xué)家不應(yīng)該被考核，因?yàn)樯尚滤枷敫冻龅呐κ请y以衡量的；對科學(xué)家成果的評價(jià)，按照國際通行的規(guī)則是由學(xué)術(shù)共同體，而不是由行政機(jī)構(gòu)做出的。而在中國，恰恰各級、各類行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著對科學(xué)家的評價(jià)。因此，數(shù)論文篇數(shù)成為最簡單、最有效的評價(jià)方式，導(dǎo)致科學(xué)家的激勵被扭曲，偏向選擇容易出成果的研究議題，而那些具有基礎(chǔ)理論價(jià)值但是研究成功和發(fā)表風(fēng)險(xiǎn)大的研究則受到冷落。另一個問題是，企業(yè)從事應(yīng)用技術(shù)開發(fā)應(yīng)遵循市場化機(jī)制，從市場上取得融資。但目前從中央到地方，各級政府設(shè)立了大量鼓勵企業(yè)開發(fā)應(yīng)用技術(shù)的技術(shù)創(chuàng)新基金，導(dǎo)致企業(yè)的研發(fā)目標(biāo)不是為了討好市場，不是開發(fā)符合市場需求的產(chǎn)品，而是為了討好政府、拿到政府的基金資助。由此導(dǎo)致的一個現(xiàn)象是，包括企業(yè)和高校的技術(shù)人員開發(fā)了一大批需要進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)化的技術(shù)成果。如果技術(shù)開發(fā)一開始就是市場需求導(dǎo)向的，何來需要市場化轉(zhuǎn)化？事實(shí)上，這些需要轉(zhuǎn)化的技術(shù)往往因無人問津而被束之高閣。與新產(chǎn)業(yè)政策范式存在的上述種種制度不適，要求中央政府檢討和反思對現(xiàn)行科技政策體系和國家創(chuàng)新體系并做出相應(yīng)調(diào)整。但是，僅僅在中央層面形成產(chǎn)業(yè)政策范式轉(zhuǎn)換的共識，尚不足以從根本上解決問題。因?yàn)楫?dāng)前中國特有的“權(quán)力分享型”央地關(guān)系和地方官員評價(jià)晉升機(jī)制是一種和選擇性產(chǎn)業(yè)政策范式相適應(yīng)的制度框架，而與功能性產(chǎn)業(yè)政策范式的要求存在根本性沖突。正如領(lǐng)先企業(yè)難以適應(yīng)顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，作為追趕型產(chǎn)業(yè)政策“優(yōu)等生”的中國政府，在產(chǎn)業(yè)政策范式轉(zhuǎn)換上也會遇到類似的制度和組織問題。從激勵機(jī)制的角度看，產(chǎn)業(yè)政策新范式很難得到各級地方政府和官員的支持。這些問題包括：（１）地方政府通過政策干預(yù)將生產(chǎn)資源轉(zhuǎn)配到各類創(chuàng)新活動，會損害傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中使用既有技術(shù)的在位企業(yè)的利益。鑒于在位大企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的舉足輕重地位（無論是GDP創(chuàng)造和稅收貢獻(xiàn)），它們都是地方官員不得不倚重的對象。將資源轉(zhuǎn)向促進(jìn)具有“創(chuàng)造性破壞”效果的顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，不但直接減少了在位企業(yè)可資使用的資源，更重要的是它們將成為新技術(shù)的“被破壞者”。在既有的央地政府間組織架構(gòu)下，這種資源配置的調(diào)整不但給地方官員產(chǎn)生政治晉升風(fēng)險(xiǎn)，也可能導(dǎo)致他們與在位企業(yè)的關(guān)系破裂而帶來個人經(jīng)濟(jì)利益的損失。（2）在現(xiàn)有考核和晉升框架下，將更多地方財(cái)政資源用于基礎(chǔ)科學(xué)研究，或者鼓勵從事顛覆性技術(shù)開發(fā)難以符合地方官員利益訴求。一方面，科學(xué)研究本身是一種空間溢出性很強(qiáng)的純公共品，并且，作為“無用的知識”難以直接給地方創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值；另一方面，中小企業(yè)盡管在技術(shù)創(chuàng)新方面能夠創(chuàng)造選擇權(quán)價(jià)值，但是，和物質(zhì)資本投資通常在當(dāng)期就給地方帶來GDP和稅收貢獻(xiàn)不同，技術(shù)開發(fā)的價(jià)值往往需要兩期甚至多期的市場競爭才能得到彰顯。換言之，中小企業(yè)的選擇權(quán)價(jià)值存在跨期行權(quán)問題，這與地方官員的自上而下考核機(jī)制和有限任期制（近年來，各級地方行政主官的任期存在進(jìn)一步短期化趨勢）之間是矛盾的。（3）調(diào)整對地方官員的評價(jià)考核機(jī)制無法解決激勵問題。正如許成鋼指出的，中國既有央地權(quán)力分享型體制的有效運(yùn)行需要多個條件，譬如，對地方官員有可以清楚度量的競爭目標(biāo)（GDP），且忽視其他目標(biāo)（如環(huán)保、公共衛(wèi)生，乃至科技）不會帶來嚴(yán)重后果。一旦轉(zhuǎn)向多任務(wù)考核模式，中央和地方之間的信息問題便會暴露，導(dǎo)致中央難以準(zhǔn)確評價(jià)地方官員的行為。尤其是科研活動具有產(chǎn)出高度不確定特點(diǎn)，中央很難從結(jié)果上判斷地方官員在鼓勵科技研究和開發(fā)上做出的努力。最終，地方官員依然會在更加容易被度量的短期GDP增長上下功夫。由此不難看出，抓住新一輪科技革命的歷史機(jī)遇，創(chuàng)造有利于開展顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的制度環(huán)境和政策條件，強(qiáng)化中國的科技力量，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要中國政府調(diào)整在新發(fā)展階段的職能，重新定位政府和市場的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)央地關(guān)系，改變對地方官員的考核模式以形成促使他們支持轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策的激勵導(dǎo)向。此前學(xué)者們強(qiáng)調(diào)，中國過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得益于政府扮演了“發(fā)展型政府”的角色，與此對應(yīng)，筆者主張，未來中國政府應(yīng)該考慮定位于“后勤型政府”角色。建設(shè)后勤型政府需要中國政府即刻著手推進(jìn)多方面改革。首先，后勤型政府的本質(zhì)是服務(wù)型政府，除了提供基礎(chǔ)設(shè)施和法治等傳統(tǒng)公共服務(wù)，未來需要突出兩項(xiàng)重要公共服務(wù)，一是要為社會創(chuàng)造充分的科學(xué)和教育資源，二是改善人們承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。關(guān)于第一點(diǎn)前面已經(jīng)有較多論述，這里不再贅述。關(guān)于第二點(diǎn)，考慮到新一輪科技革命的大潮下各種此起彼伏的顛覆性技術(shù)創(chuàng)新將帶來持續(xù)的“創(chuàng)造性破壞”效應(yīng)，因此，只要不阻止技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)生，人們參與市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)就將顯著被放大。在未來的“風(fēng)險(xiǎn)社會”，政府的重要職能是要提供各種社會保障機(jī)制，包括失業(yè)保障、終生就業(yè)培訓(xùn)，甚至在財(cái)政能力允許的條件下考慮提供全民基本收入（UBI）計(jì)劃?；谶@一職能定位，中國政府應(yīng)該將財(cái)政資源主要用于這些公共性“后勤保障”領(lǐng)域，而不應(yīng)再將其用于生產(chǎn)性支出。因此，通過加快改革，中國政府要限制自身直接介入各種私人產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，特別是直接干預(yù)市場機(jī)制運(yùn)行的行政權(quán)力。其次，中央政府和地方政府要從目前職責(zé)同構(gòu)的權(quán)力分享型體制，走向真正的分權(quán)型體制。這方面的改革包括兩個緯度：從財(cái)政收入上，建立規(guī)范的分權(quán)架構(gòu)下的稅收體制；從事權(quán)職能上，根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍劃分中央和地方的職責(zé)，從而真正建立類似多事業(yè)部企業(yè)（即Ｍ型組織形式）的政府間組織架構(gòu)。在此過程中，要把科學(xué)、基礎(chǔ)教育、社會保障等公共服務(wù)主要界定為屬于中央政府的職責(zé)。最后，中央政府要調(diào)整對地方主要行政官員的監(jiān)督考核機(jī)制，一方面盡快放棄GDP增長率的考核目標(biāo)，轉(zhuǎn)而考核科學(xué)投入、失業(yè)保障、教育培訓(xùn)等有利于創(chuàng)新活動和社會穩(wěn)定的各項(xiàng)指標(biāo)；另一方面，要逐步建立發(fā)揮地方人民代表大會對地方主要行政官員監(jiān)督問責(zé)的機(jī)制，形成地方官員個人效用與當(dāng)?shù)鼐用耖L期福利最大化的激勵相容體制。由此，打消原有制度框架下地方官員不支持甚至阻擾轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策新范式的內(nèi)在動機(jī)。（來源：比較，黃少卿，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）
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