文/國務(wù)院扶貧辦開發(fā)指導(dǎo)司一級巡視員吳華
導(dǎo)語
扶貧小額信貸瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶這一特殊群體，著力破解貧困農(nóng)戶貸款難的世界性難題，走出一條中國特色的金融扶貧之路，為引領(lǐng)中國金融扶貧制度創(chuàng)新留下濃墨重彩的一筆，也為世界其他國家解決貧困農(nóng)戶貸款難題貢獻(xiàn)出中國方案，其價(jià)值和影響將歷久而彌新。
貧困農(nóng)戶貸款難是一個(gè)世界性難題。為解決這個(gè)難題，世界各國一直在努力探索，也取得一些成效，但在全面解決貧困人口貸款難、貸款貴的痼疾上，一度缺乏藥到病除的特效良方。2014年以來，國務(wù)院扶貧辦等相關(guān)部門從金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，堅(jiān)持“定向、精準(zhǔn)、特惠、創(chuàng)新”原則，推出扶貧小額信貸，并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化和完善，破解貧困農(nóng)戶貸款難這一世界性難題，走出一條具有中國特色的金融扶貧制度創(chuàng)新之路。
扶貧小額信貸政策設(shè)計(jì)
國務(wù)院扶貧辦在相關(guān)部門支持下，針對貧困農(nóng)戶家庭狀況、發(fā)展水平、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)周期等特點(diǎn)，量身定制、科學(xué)設(shè)計(jì)“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免擔(dān)保免抵押、基準(zhǔn)利率放貸、財(cái)政貼息、縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”的扶貧小額信貸。
第一，5萬元以下——貸款額度。扶貧小額信貸的貸款額度設(shè)置為5萬元以下，主要考慮有四個(gè)方面的原因：一是從生產(chǎn)單位看，貧困農(nóng)戶主要是以家庭為生產(chǎn)單位，有效勞動(dòng)力多數(shù)在3個(gè)人以下，5萬元以下的額度基本能夠滿足1～3個(gè)勞動(dòng)力家庭的生產(chǎn)需要。二是從生產(chǎn)階段看，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，5萬元以下的額度基本可以滿足貧困戶從事農(nóng)、林、牧、漁等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需要。三是從生產(chǎn)能力看，貧困農(nóng)戶由于專業(yè)技能少、文化程度低，發(fā)展能力有限，短期內(nèi)其發(fā)展生產(chǎn)的資金需求也較為有限，5萬元以內(nèi)的貸款額度契合其能力素質(zhì)、發(fā)展階段和發(fā)展特點(diǎn)。四是從資金需求看，貧困農(nóng)戶需要的就是額度小、到位快的貸款，為農(nóng)時(shí)變化、搶收搶種提供的資金支持，貸款額度太大容易讓貧困農(nóng)戶產(chǎn)生“懼貸”心理，擔(dān)心背上債、用不好、還不上。
第二，3年期以內(nèi)——貸款期限。與其他涉農(nóng)涉貧類個(gè)人貸款相比，扶貧小額信貸的貸款期限相對較長，一般為3年。主要基于兩點(diǎn)考慮：一是確保貸款周期與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期相匹配。大多數(shù)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展周期都在3年以內(nèi)，例如農(nóng)區(qū)小麥、水稻等主糧的生產(chǎn)周期大多為一年一熟到兩熟，一年期的貸款能夠滿足貧困農(nóng)戶的貸款需求；牧區(qū)牛羊等牲畜的養(yǎng)殖周期大多在2年以內(nèi)，兩年期的貸款能夠適應(yīng)畜牧業(yè)發(fā)展需要。將貸款期限設(shè)置為3年以內(nèi)，符合貧困地區(qū)實(shí)際，基本與貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期相匹配，為貧困農(nóng)戶留出充足的時(shí)間發(fā)展生產(chǎn)、還本付息。二是確保貸款周期與銀行風(fēng)險(xiǎn)管理相銜接。貸款周期越長，用款過程中的不確定因素就越多，銀行風(fēng)險(xiǎn)管控的難度就越大。為了保證銀行資金安全，避免貸款期限過長增加還貸風(fēng)險(xiǎn)，將貸款期限設(shè)置為3年以內(nèi)是穩(wěn)妥合理的。此外，考慮到部分產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)周期較長，比如林果業(yè)，有的需要5～8年才能達(dá)到盛果期，扶貧小額信貸允許對貸款到期仍有用款需求的貧困農(nóng)戶辦理展期和續(xù)貸業(yè)務(wù)，且在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)可多次貸款。對于產(chǎn)業(yè)周期較長、貸款3年還未能獲得收益的貧困農(nóng)戶，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可提前介入貸款調(diào)查評審以后，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，允許貧困農(nóng)戶無須償還本金，直接辦理續(xù)貸業(yè)務(wù)。
第三，免抵押免擔(dān)?！獡?dān)保方式。傳統(tǒng)的銀行信貸產(chǎn)品是基于陌生人社會(huì)的特點(diǎn)設(shè)計(jì)的，一般需要提供足值的抵質(zhì)押品或者提供保證擔(dān)保，這導(dǎo)致貧困農(nóng)戶長期被排除在信貸服務(wù)范圍外。貧困農(nóng)戶之所以是貧困戶，就是因?yàn)闆]有多少財(cái)產(chǎn)積累，沒有穩(wěn)定的收入來源，難以提供有效的抵質(zhì)押品，也很難找到合適的貸款擔(dān)保人。免抵押免擔(dān)保，正是從貧困農(nóng)戶缺乏抵質(zhì)押品和擔(dān)保人的實(shí)際出發(fā)量體裁衣做出的特惠制度安排，消除了貧困農(nóng)戶獲得貸款的門檻，真正把貧困農(nóng)戶納入銀行的信貸服務(wù)范圍。免抵押免擔(dān)保貸款實(shí)質(zhì)上是信用貸款。信用貸款需要以精準(zhǔn)掌握貸款人信用信息為前提。脫貧攻堅(jiān)形成了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、扶貧部門牽頭、各部門負(fù)責(zé)、各金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)參與精準(zhǔn)扶貧的良好局面，駐村工作隊(duì)、第一書記、村兩委、幫扶小組等基層組織共同協(xié)助銀行開展征信采集，既解決了銀行機(jī)構(gòu)人力不足、無法大范圍開展信用評級的問題，又掌握了貧困戶的真實(shí)信用信息，消除了銀行與貧困農(nóng)戶之間信息不對稱，使金融機(jī)構(gòu)開展免抵押免擔(dān)保的扶貧小額信貸業(yè)務(wù)成為可能。
第四，基準(zhǔn)利率放貸——貸款價(jià)格。扶貧小額信貸政策規(guī)定金融機(jī)構(gòu)以人民銀行同期限基準(zhǔn)利率放貸，主要基于兩點(diǎn)考慮：一是保證貧困農(nóng)戶負(fù)擔(dān)得起。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期較長、收益較低、風(fēng)險(xiǎn)較大，對貸款利率較為敏感。如果貸款利率過高，貧困農(nóng)戶償債壓力較大，容易引發(fā)因債致貧返貧，因此將利率設(shè)置在基準(zhǔn)利率較為合理。二是保證銀行有收益。息差收益是銀行利潤的主要來源。扶貧小額信貸將貸款利率定為基準(zhǔn)利率，這個(gè)利率高于1年期和3年期定期存款利息，按照基準(zhǔn)利率放貸，銀行能夠?qū)崿F(xiàn)保本微利。同時(shí)，銀行能夠通過扶貧再貸款籌集成本更低的資金，這進(jìn)一步提升了銀行的利潤空間，提高了銀行的積極性。
第五，財(cái)政貼息——貼息政策。財(cái)政貼息是政府統(tǒng)籌安排財(cái)政扶貧資金對貸款貧困戶給予貼息支持，貼息利率不超過人民銀行同期限基準(zhǔn)利率。設(shè)置財(cái)政貼息主要考慮如下：一是激勵(lì)貧困農(nóng)戶貸款。只有申請扶貧小額信貸發(fā)展生產(chǎn)的貧困農(nóng)戶才能享受財(cái)政貼息政策，不申請貸款就享受不了優(yōu)惠政策，這就激發(fā)了貧困群眾貸款積極性。二是激勵(lì)銀行放貸。由于貧困農(nóng)戶居住分散、金融償付意識不強(qiáng)、路途遙遠(yuǎn)償還利息不方便等原因，過去銀行清收貧困農(nóng)戶的利息，成本高、任務(wù)重。通過政府貼息，銀行可以直接從財(cái)政部門收取利息，降低了銀行的運(yùn)營成本和收息壓力。
第六，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金——風(fēng)險(xiǎn)防范。縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是與扶貧小額信貸免抵押免擔(dān)保相配套的機(jī)制創(chuàng)新。從本質(zhì)上講，免抵押免擔(dān)保是由政府增信來背書，主要目的是去除貧困農(nóng)戶貸款門檻，方便貧困農(nóng)戶貸款。但免抵押免擔(dān)保以后，銀行顧慮增加，需要通過某種機(jī)制來打消銀行的顧慮?？h建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是免抵押免擔(dān)保的配套措施，是一種風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制。真正發(fā)生呆壞賬以后，可以通過風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償銀行損失，起到降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)銀行積極性的效果。
扶貧小額信貸成效
扶貧小額信貸的推廣實(shí)施，大大降低貧困農(nóng)戶貸款門檻和貸款成本，提升貧困戶獲貸的便利性。經(jīng)過6年多的發(fā)展，扶貧小額信貸已經(jīng)成為貧困群眾最滿意、金融機(jī)構(gòu)最放心、政府部門最省心的金融扶貧產(chǎn)品，在促進(jìn)貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收、培育地方特色產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)貧困地區(qū)金融市場發(fā)育等方面發(fā)揮了重要作用，成為脫貧攻堅(jiān)的重要支撐。
第一，破解了貧困戶貸款難這個(gè)世界性難題。過去，貧困戶沒有財(cái)產(chǎn)、沒有抵押、沒有擔(dān)保，即使有合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，也很難獲得貸款。實(shí)施扶貧小額信貸政策，有效降低了貧困戶貸款門檻和貸款成本，極大提升了貧困戶獲貸的便利度。通過給貧困戶授信，對貧困戶給予免抵押免擔(dān)保的信用貸款，解決了貧困戶貸款難、貸款貴的問題。截至2019年底，已累計(jì)發(fā)放扶貧小額信貸6101億元，覆蓋1544萬戶（次）貧困農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)缺少啟動(dòng)資金的問題得到有效解決。以湖北鄖陽區(qū)為例，扶貧小額信貸政策出臺之前，全區(qū)90%以上的貧困農(nóng)戶基本沒有與銀行打過交道，扶貧小額信貸政策落實(shí)以后，全區(qū)有勞動(dòng)能力、有發(fā)展門路的貧困戶爭相貸款，出現(xiàn)了主動(dòng)貸、比著干的可喜局面，貧困農(nóng)戶貸款覆蓋率由原來的不足0.07%提高至62.04%，實(shí)現(xiàn)了貧困村全覆蓋。
第二，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展產(chǎn)業(yè)和增加收入的雙重效應(yīng)。貧困農(nóng)戶利用扶貧小額信貸資金，或擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，或改良生產(chǎn)品種，不斷提高市場競爭力，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，增加了發(fā)展產(chǎn)業(yè)的收益。2017年，國務(wù)院扶貧辦委托第三方機(jī)構(gòu)對寧夏鹽池縣扶貧小額信貸成效進(jìn)行抽樣調(diào)查和分析。研究報(bào)告表明：一是扶貧小額信貸對農(nóng)戶增收的資金收益顯著。在不考慮貧困農(nóng)戶自有土地和勞動(dòng)力投入成本情況下，扶貧小額信貸投資種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入的平均資金收益率達(dá)22.5%。二是扶貧小額信貸金額與對農(nóng)戶增收的貢獻(xiàn)呈顯著正相關(guān)關(guān)系。在貸款額較小時(shí)呈線性增長比例關(guān)系，對建檔立卡農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入的貢獻(xiàn)率達(dá)12.4%；隨著信貸額度持續(xù)增長，當(dāng)年增收呈現(xiàn)先增后減的二次曲線形態(tài)。三是有扶貧小額信貸的貧困農(nóng)戶人均可支配收入增長速度高于所有農(nóng)戶，前者是后者的2.5倍。四是貧困戶人均可支配收入增長達(dá)到了財(cái)政貼息（按4.35%利率計(jì)算）的3.3倍，財(cái)政貼息對農(nóng)戶增收的撬動(dòng)效果明顯。此外，扶貧小額信貸在促進(jìn)貧困農(nóng)戶增收的同時(shí)，也在客觀上增加了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入，提升了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。特別是各地為了讓貧困農(nóng)戶用好扶貧小額信貸資金，千方百計(jì)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，幫助貧困農(nóng)戶選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，提高生產(chǎn)組織化程度，推動(dòng)小農(nóng)戶和大市場對接，實(shí)現(xiàn)了貧困農(nóng)戶脫貧增收和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重效應(yīng)。
第三，激發(fā)了貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。扶貧小額信貸作為金融資金，與財(cái)政資金相比，需要還本付息，這促使貧困農(nóng)戶主動(dòng)干、努力干，真正把“扶窮不扶懶，幫窮不幫懶”的政策落到實(shí)處。很多貧困農(nóng)戶主動(dòng)要求貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)，自力更生的意識和自我發(fā)展的能力得到提升，實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變。安徽省靈璧縣溝涯村貧困戶趙雅麗，2017年申請扶貧小額信貸3萬元開展竹制品加工，當(dāng)年獲得5000多元純收益。嘗到甜頭后，2018年趙雅麗組織當(dāng)?shù)?6戶貧困戶成立竹枝品專業(yè)合作社，其中17戶通過扶貧小額貸款各貸5萬元入社，2戶各貸3萬元入社。當(dāng)年合作社貧困戶社員通過貸款增加的收益平均在40%以上，大家越干越有勁，帶動(dòng)村里的非貧困戶也積極加入合作社，竹制品加工已形成規(guī)模效應(yīng)，成為溝涯村的特色產(chǎn)業(yè)。
第四，優(yōu)化了貧困地區(qū)金融生態(tài)。扶貧小額信貸是信用貸款，貧困戶信用和貸款資格、貸款額度是掛鉤的。在縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，各地充分發(fā)揮農(nóng)村“熟人社會(huì)”道德約束作用，通過守信激勵(lì)和失信懲戒，倡導(dǎo)誠信光榮的理念，淳樸了農(nóng)村文明風(fēng)尚，樹立了正面導(dǎo)向，匡正了不良行為，營造出“窮可貸，富可貸，不守誠信不可貸”的良好氛圍。此外，扶貧小額信貸工作開展以來，不少以前有失信記錄的農(nóng)戶，或主動(dòng)歸還積欠債務(wù)，或積極化解鄰里糾紛，或努力改變自身不良習(xí)氣，努力提升信用等級，有效改善了貧困地區(qū)的社會(huì)風(fēng)氣、金融生態(tài)。
扶貧小額信貸的金融扶貧制度創(chuàng)新
實(shí)踐是理論之基，實(shí)踐探索往往孕育著理論創(chuàng)新的萌芽。扶貧小額信貸能夠在中國大地上生根發(fā)芽，茁壯成長，關(guān)鍵在于直面貧困農(nóng)戶貸款難、貸款貴的難題，立足國情、大膽創(chuàng)新，走出一條中國特色的金融扶貧之路。
創(chuàng)新免抵押免擔(dān)保信用貸款制度，消除貧困農(nóng)戶貸款難門檻
“擔(dān)保難”是貧困戶貸款難的首要難題。扶貧小額信貸之所以破解了貧困人口貸款難的世界性難題，就在于它創(chuàng)造性提出免抵押免擔(dān)保制度（或稱“零擔(dān)保制度”）并予以落實(shí)落地，與傳統(tǒng)的國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款產(chǎn)品相比較，這是顯著區(qū)別和超越性優(yōu)勢。傳統(tǒng)的信貸產(chǎn)品一般以抵質(zhì)押擔(dān)?；蛘弑ＷC擔(dān)保為前提，抵押物主要是房產(chǎn)、土地、專用設(shè)備等價(jià)值較大的實(shí)物資產(chǎn)，質(zhì)押物主要為原材料等動(dòng)產(chǎn)和股權(quán)、債券以及可以轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)、著作權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)屬，保證擔(dān)保一般以具有還款能力的第三方為貸款申請人提供還款保證，承擔(dān)連帶責(zé)任。傳統(tǒng)的貸款擔(dān)保制度存在一定的局限性：一是無形中設(shè)置了高門檻。將缺少資產(chǎn)、缺乏抵押物和擔(dān)保人的貧困農(nóng)戶排除在外，造成貧困農(nóng)戶“擔(dān)保難”“貸款難”，堵塞了貧困戶的資金供應(yīng)渠道。二是造成資源閑置或浪費(fèi)。一方面當(dāng)實(shí)物資產(chǎn)被抵質(zhì)押后，不能夠正常進(jìn)行買賣，生產(chǎn)資料的流動(dòng)受到限制；另一方面銀行會(huì)將抵質(zhì)押物進(jìn)行折價(jià)測算授信額度，貸款人往往難以獲得足額的資金支持。三是風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。傳統(tǒng)的擔(dān)保方式容易形成相互擔(dān)保、循環(huán)擔(dān)保的擔(dān)保圈亂象，一旦一個(gè)環(huán)節(jié)還款困難，擔(dān)保鏈條上的所有擔(dān)保人均會(huì)受到影響，容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。
為克服農(nóng)戶貸款傳統(tǒng)抵質(zhì)押擔(dān)保制度存在的局限，各地政府和有關(guān)部門做了大量嘗試，探索推出了“三權(quán)抵押”“多戶聯(lián)?！钡葥?dān)保方式，想方設(shè)法讓貧困農(nóng)戶達(dá)到銀行的貸款條件。但由于這些探索都是在拓寬擔(dān)保范圍上著力，始終沒有跳出貸款需要擔(dān)保的傳統(tǒng)模式和路徑依賴，貧困農(nóng)戶沒有資產(chǎn)、缺乏抵押物和擔(dān)保人，難以跨入貸款門檻的問題始終沒有解決?！懊獾盅好鈸?dān)?！敝贫?，超越了傳統(tǒng)信貸的“擔(dān)保制度”，開創(chuàng)了貧困農(nóng)戶貸款的“零擔(dān)保制度”，這是具有革命性意義的制度創(chuàng)新。第一，“免抵押免擔(dān)保”制度超越了傳統(tǒng)商業(yè)銀行理論范式。傳統(tǒng)商業(yè)銀行理論強(qiáng)調(diào)第二還款來源（擔(dān)保）的重要性，將設(shè)置第二道資金安全防線作為重要的貸款先決條件。“零擔(dān)保制度”突破了傳統(tǒng)商業(yè)銀行理論束縛，打破了貸款需要提供擔(dān)保的路徑依賴。第二，“免抵押免擔(dān)?！敝贫仁墙鹑诠┙o側(cè)改革的實(shí)踐典范。金融供給側(cè)改革的核心要義是金融要回歸本源、回歸服務(wù)包括貧困農(nóng)戶在內(nèi)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)?！傲銚?dān)保制度”創(chuàng)造性地從金融供需關(guān)系的供給方即強(qiáng)勢方入手，推動(dòng)供給側(cè)改革，變被動(dòng)迎合金融機(jī)構(gòu)貸款門檻要求為政府調(diào)控指導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)量體裁衣，提供“零擔(dān)?！钡男庞觅J款，去除貸款門檻。第三，“免抵押免擔(dān)保”制度豐富了普惠金融理論內(nèi)涵和實(shí)踐。普惠金融理念倡導(dǎo)為社會(huì)所有成員，尤其是傳統(tǒng)金融體系覆蓋不足的群體，提供廣泛金融服務(wù)。貧困農(nóng)戶貸款難是傳統(tǒng)金融體系解決不了的老大難問題，“零擔(dān)保制度”無差別地去除了所有貧困農(nóng)戶的貸款門檻，體現(xiàn)了真正的公正、平等和普惠理念。
創(chuàng)新基準(zhǔn)利率放貸和財(cái)政貼息制度，解決貧困農(nóng)戶貸款貴難題
長期以來，困擾農(nóng)戶的除了貸款難之外，還存在貸款貴、用不起的難題。根據(jù)岳一帆等人2013年對湖南永州市江永縣的調(diào)查研究，農(nóng)戶獲得信用社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款年利率在9%～10%之間，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)借貸年利率超過24%。然而，農(nóng)業(yè)并不是高收益、高回報(bào)、低風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要面對市場價(jià)格波動(dòng)的變化，還要面臨不確定性自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。國務(wù)院國資委考核分配局編著的《企業(yè)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值2018》顯示，農(nóng)林牧漁業(yè)全行業(yè)平均資本收益率僅為4.3%。因此，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貧困農(nóng)戶根本承受不了高利率貸款。
在扶貧小額信貸政策出臺之前，一些國有大型商業(yè)銀行也推出過農(nóng)戶貸款產(chǎn)品，實(shí)行比信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更為優(yōu)惠的利率，但年利率也在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上普遍上浮20%～30%，實(shí)際年利率在6%～7%之間。這些國有大型商業(yè)銀行的參與，一定程度上降低了農(nóng)村貸款市場價(jià)格，但仍然存在難以逾越的局限：一是服務(wù)對象主要局限在富裕農(nóng)村的富裕農(nóng)戶，這類地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，農(nóng)戶收入較高，能夠負(fù)擔(dān)較高的貸款成本。二是局限于銀行自身去降低貸款價(jià)格，缺少政府財(cái)政資金的參與，導(dǎo)致貸款價(jià)格的降低必然有下限，難以引領(lǐng)農(nóng)村貸款市場價(jià)格整體下行惠及更廣泛的農(nóng)戶，特別是貧困農(nóng)戶。
針對農(nóng)村貸款市場價(jià)格偏高的痛點(diǎn)，扶貧小額信貸將市場手段與政府調(diào)節(jié)緊密結(jié)合，將貨幣政策與財(cái)政政策有機(jī)銜接，從貸款的供給側(cè)與需求側(cè)同時(shí)發(fā)力，創(chuàng)造性地提出了金融機(jī)構(gòu)以基準(zhǔn)利率放貸、對貸款貧困戶進(jìn)行財(cái)政貼息的政策，大大降低了貧困農(nóng)戶貸款成本，多數(shù)貧困農(nóng)戶可以“零成本”使用貸款資金，真正實(shí)現(xiàn)“貸得起”“用得起”。這項(xiàng)創(chuàng)新性政策的推出，對于促進(jìn)農(nóng)村金融回歸本源、回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一是糾正了農(nóng)村貸款市場的價(jià)格失靈。長期以來，農(nóng)村貸款市場價(jià)格居高不下，有資金和服務(wù)成本高于城市的客觀因素，但關(guān)鍵還是市場失靈導(dǎo)致的資源錯(cuò)配。扶貧小額信貸充分發(fā)揮政府這只“看得見的手”的作用，引導(dǎo)以銀行基準(zhǔn)利率放貸，對貧困農(nóng)戶貸款貼息，糾正了市場“看不見的手”資源配置失靈。二是引導(dǎo)了農(nóng)村金融市場利率下行。扶貧小額信貸參與農(nóng)村金融市場競爭，發(fā)揮了“鲇魚效應(yīng)”的作用，激發(fā)了各金融機(jī)構(gòu)降成本、強(qiáng)管理、優(yōu)服務(wù)，競相降低貸款價(jià)格，引導(dǎo)了農(nóng)村金融市場利率下行。三是激發(fā)了貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力。扶貧工作，給錢給物易，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力難。將財(cái)政扶貧資金用于貸款貼息，貧困戶只有貸款用于發(fā)展生產(chǎn)了，才能享受財(cái)政貼息，幫助貧困戶克服依賴“等、靠、要”幫扶心理，能夠激發(fā)脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力，讓脫貧可持續(xù)、致富有干勁。
創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，消除銀行不愿貸不敢貸的顧慮
扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度是由縣級政府出資，為承辦扶貧小額信貸的金融機(jī)構(gòu)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，分擔(dān)銀行風(fēng)險(xiǎn)損失。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度不僅是免抵押免擔(dān)保制度的配套制度，它更有穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)信心的重要功能，消除了銀行畏懼風(fēng)險(xiǎn)、不愿貸不敢貸的顧慮，讓銀行能夠安心放貸，是扶貧小額信貸健康發(fā)展的“壓艙石”?？h建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)防控思維的變化，既“治未病”，又“治已病”。以往銀行放貸，注重抵押擔(dān)保，通過抬高門檻，防控的是貸款損失之前的潛在性或可能性風(fēng)險(xiǎn)；縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，要求政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，在實(shí)際發(fā)生貸款損失以后，對癥下藥，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金按比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償銀行損失。
之所以選擇縣級層面設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，主要基于四個(gè)原因：其一，縣域是扶貧小額信貸工作的實(shí)際實(shí)施地，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金能夠做到服務(wù)下沉，監(jiān)管下沉，既利于壓實(shí)縣級主體責(zé)任，督促貧困戶高效利用資金，又有利于發(fā)生實(shí)際損失時(shí)高效償付風(fēng)險(xiǎn)損失；其二，縣域是扶貧小額信貸的資金供需對接地，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金有利于政府部門和金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、對接，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)安心放貸；其三，縣域是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的使用地，縣一級是實(shí)施主體，具體組織實(shí)施扶貧小額信貸工作，按照財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的原則，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金設(shè)在縣級最為合適；其四，縣域是扶貧政策的落實(shí)地，扶貧工作實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作體制，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是“市縣抓落實(shí)”的具體實(shí)踐，有利于激發(fā)縣級政府抓落實(shí)的主動(dòng)性、創(chuàng)新性?？h建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，花小錢辦大事，收到事半功倍、一舉多贏之功。對金融機(jī)構(gòu)而言，降低了風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)比例，保證了貸款資金安全，打消了風(fēng)險(xiǎn)顧慮，穩(wěn)定了業(yè)務(wù)發(fā)展信心；對貧困農(nóng)戶而言，能夠免抵押免擔(dān)保地從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，這要?dú)w功于縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度發(fā)揮的作用；對政府而言，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，投入少量財(cái)政資金，通過杠桿效應(yīng)，起到“四兩撥千斤”作用，撬動(dòng)了大量金融資金投入扶貧事業(yè)。
創(chuàng)新差別化監(jiān)管制度，保障扶貧小額信貸健康發(fā)展
特惠金融產(chǎn)品要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開差別化監(jiān)管制度的保駕護(hù)航。在扶貧小額信貸發(fā)展過程中，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門緊緊把握貧困農(nóng)戶貸款特點(diǎn)，先后出臺了一系列區(qū)別于一般農(nóng)戶貸款等金融產(chǎn)品的特惠性監(jiān)管措施，為扶貧小額信貸提供差別化監(jiān)管支持。
“差別化”具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是實(shí)行“四單政策”。監(jiān)管部門要求重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)單設(shè)機(jī)構(gòu)、單獨(dú)管理、單獨(dú)核算、單獨(dú)調(diào)配資源，這是脫貧攻堅(jiān)特殊時(shí)期所作的特殊制度安排，便于更為順暢地開展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)。二是實(shí)行包干服務(wù)。監(jiān)管部門根據(jù)當(dāng)?shù)劂y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)專長和實(shí)際情況，按照扶貧小額信貸發(fā)放、扶貧項(xiàng)目融資和銀行網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)等情況，建立分片包干責(zé)任制，一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）明確一家責(zé)任銀行，責(zé)任銀行包干該區(qū)域范圍內(nèi)的扶貧小額信貸業(yè)務(wù)?！鞍煞?wù)”有利于壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，減少惡性競爭。三是實(shí)行特別的監(jiān)管考核。根據(jù)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款的風(fēng)險(xiǎn)、成本和核銷等具體情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對扶貧小額信貸的不良貸款比率實(shí)行差異化監(jiān)管，適當(dāng)提高貧困地區(qū)不良貸款容忍度。差別化監(jiān)管不僅體現(xiàn)在對不同地區(qū)、不同金融機(jī)構(gòu)不良貸款容忍度監(jiān)管的區(qū)別，也體現(xiàn)在不同時(shí)期監(jiān)管力度的差別。比如，新冠肺炎疫情對脫貧攻堅(jiān)造成一定影響，部分地區(qū)扶貧小額信貸工作面臨困難，國務(wù)院扶貧辦與銀保監(jiān)會(huì)及時(shí)出臺政策，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合本地實(shí)際，可將受疫情影響出現(xiàn)還款困難的貧困戶貸款，視情況延長還款期限。
差別化監(jiān)管制度是對原有金融監(jiān)管制度的改進(jìn)優(yōu)化，是變“有”為“優(yōu)”，體現(xiàn)了監(jiān)管部門實(shí)事求是，根據(jù)不同具體情況，實(shí)施有針對性、特惠性的管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將工作重心轉(zhuǎn)移到金融扶貧特別是扶貧小額信貸上，為扶貧小額信貸的健康有序發(fā)展夯實(shí)了政策基礎(chǔ)。
2014年以來的實(shí)踐證明，扶貧小額信貸瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶這一特殊群體，著力破解貧困農(nóng)戶貸款難的世界性難題，走出了一條中國特色的金融扶貧之路，為引領(lǐng)中國金融扶貧制度創(chuàng)新留下了濃墨重彩的一筆，也為世界其他國家解決貧困農(nóng)戶貸款難題貢獻(xiàn)了中國方案，其價(jià)值和影響將歷久而彌新。
本文刊發(fā)于《清華金融評論》2020年7月刊，2020年7月5日出刊，編輯：秦婷
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