作者：虞云國
宋代立國以來，君權(quán)與相權(quán)之間業(yè)已形成相對完善的制衡格局；正是在熙寧新法的歷史變局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗親自授予并由王安石實際運作的“非常相權(quán)”，卻是導(dǎo)致這一制衡格局開始欹側(cè)的第一推力，而制置三司條例司這類制度外的組織總是“非常相權(quán)”的重要抓手。
諳熟中國政治的美國學者李侃如(Kenneth Lieberthal)指出：“中國的政治體制中充滿了尚未成為制度的組織。”在王安石變法初期，也有一個僅存十六個月的制置三司條例司，正是這樣尚未成為制度的組織。關(guān)于它的創(chuàng)設(shè)，在推崇變法的傳統(tǒng)語境下，往往不吝贊詞而高度肯定。但倘若結(jié)合宋代君主政體轉(zhuǎn)向內(nèi)在的動態(tài)進程，制置三司條例司的是非得失，以及由此引起的負面異動，似有重加考量的必要。
宋神宗即位之際，變法與改革已成君主與士大夫官僚的共識。借用余英時的說法，宋神宗以“一個少年皇帝一心一意在追尋重新塑造世界的偉大構(gòu)想”(《朱熹的歷史世界》238頁，下引此書僅注頁碼)。他先寄望于元老大臣，收獲的卻是“安內(nèi)為先”、“信賞必罰”之類空泛的告誡；失望之余，越發(fā)贊賞王安石的經(jīng)世致用，期望與他共成一代治業(yè)。
熙寧二年(1069)二月，王安石出任參知政事，標志著他“得君行道”推行變法的發(fā)軔。王安石首先倡設(shè)制置三司條例司，以便有力推動變法。這對君臣當時有番議論。王安石認為：“今欲理財，則當收利權(quán)?！彼紊褡谏畋碣澰S。北宋財權(quán)歸三司執(zhí)掌，其長官三司使號稱“計相”。王安石收利權(quán)之說，顯然有其預(yù)判：變法既以理財為主旨，必與三司舊體制捍格不入，有必要將利權(quán)緊攥在手。他向神宗設(shè)譬道：“十人理財，倘若做壞一二件事，反對之論就會乘機而起。堯與群臣共擇一人治水，尚且不能不敗事。何況選用的不止一人，豈能沒有失誤，關(guān)鍵要考量利害多少，不為異論所惑。”宋神宗認同其說，毫不猶豫地批準設(shè)立制置三司條例司，讓王安石以參知政事身份與知樞密院事陳升之同任提舉。
宋代立國以來，中樞權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了相對完善的制度程序，陳亮在《論執(zhí)要之道》里有一段概括性議論：
自祖宗以來，軍國大事，三省議定，面奏獲旨，差除即以熟狀進入。獲可，始下中書造命，門下審讀。有未當者，在中書則舍人封駁之，在門下則給事中封駁之。始過尚書奉行。有未當者，侍從論思之，臺諫劾舉之。此所以立政之大體，總權(quán)之大綱。端拱于上而天下自治，用此道也。
這里的“三省”，即指中書門下，是由全體宰相班子組成的最高行政機構(gòu)。其所議定的所有軍國大事與重要任命，不僅先應(yīng)得到皇帝批準同意，還要經(jīng)過中書舍人與給事中的封駁(即審議通過)，才能交付尚書省執(zhí)行。倘若侍從官與臺諫官認為不妥，仍可議論與彈劾，及時加以糾正。這樣，最高權(quán)力層面就形成了相應(yīng)合理的制衡機制。
變法之初，王安石僅是參知政事(副相)，不過宰相班子的成員之一，其上至少還有左右宰相。其時五位成員，輿論曾各有一字評，合起來是“生老病死苦”：生指王安石，生氣勃勃地銳意新法；老指右相曾公亮，他因年老而首鼠兩端；病指左相富弼，他不滿新法而稱病不出；死指參知政事唐介，他也反對新法，不到兩個月就去世了；苦指參知政事趙抃，每見新法出臺，他便不停稱苦。這樣，王安石的變法主張，在“三省議定”環(huán)節(jié)就可能受阻擱淺而送不到宋神宗那里。王安石后來反對撤廢條例司時，曾托出其創(chuàng)設(shè)的初衷：“令分為一司，則事易商議，早見事功。若歸中書，則待四人無異議，然后草具文字，文字成，須遍歷四人看詳，然后出。至于白事之人，亦須待四人皆許，則事積而難集?！庇纱俗阋姡云炔患按齽?chuàng)設(shè)制置三司條例司，根本目的還是最大限度擴張變法派的權(quán)力，“患同執(zhí)政者間不從奏”，減少變法推進時可能出現(xiàn)的阻力。
結(jié)合“當收利權(quán)”的說辭，這一以制置三司條例命名的機構(gòu)，最初出臺的又多是關(guān)乎“利權(quán)”的新法，卻并非只是整頓財政的變法機構(gòu)。漆俠在《王安石變法》中指出：“實際上，這個機構(gòu)在1070年廢除之前，不僅是整理財政的機構(gòu)，而且是主持變法的總樞紐。”余英時不僅所見略同，還更具卓見地揭示，這實可視為“非常相權(quán)”：“王安石熙寧二年任參知政事，其所擁有的相權(quán)屬于非常的性質(zhì)。此可由三司條例司的設(shè)立見之。三司條例司是為變法而特增的機構(gòu)，易言之，即發(fā)號施令的總部，爭議最烈的青苗、免役都從此出。這是王安石在神宗全力支持下獨斷獨行的所在，人事的安排也由他一人全權(quán)做主。這種非常的相權(quán)在實際運作中才充分顯出它的威力，從制度方面作靜態(tài)的觀察尚不足以盡其底蘊。”(234－235頁)在他看來，“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”，而“神宗無保留地以君權(quán)配合王安石相權(quán)的運行是基于一種崇高的理想”，“彼此之間的權(quán)力得失至少不是主要的顧慮，故君相之間脫略形跡，君權(quán)相權(quán)也幾乎有合一之勢”(238、240、243頁)，從而打造出宋代士大夫政治“得君行道”的最佳絕配。
對王安石的“非常相權(quán)”，余英時認為，“在宋代政治史上有劃時代的意義”，這種意義“必須從正反兩方面去理解”。其負面意義留待下文討論，這里先征引他對正面意義的精彩論述：
正面的意義是它象征了士大夫治天下的權(quán)力已得到皇帝的正式承認。依照當時的政治理想，皇帝與士大夫雖然以政治地位言有高下之別，但卻共同負擔著治理天下的責任。在分工合作的原則下，皇帝和士大夫都必須各盡職守，為人民建立一個合理的生活秩序。在這個理想之下，王安石因變法而取得的非常相權(quán)盡管是神宗所授予的，然而卻絕不能看作是后者對前者的特殊賞賜。因為神宗授權(quán)王安石是履行皇帝本身的公共職務(wù)，而不是一項私人的行為。同樣的，王安石的相權(quán)也不是屬于他個人的；他所以取得非常的權(quán)力是由于他代表士大夫接受了變法這一非常的任務(wù)。神宗和王安石對于君相關(guān)系的認識不但都同時達到了這一新高度，而且還相當認真地加以實踐，這才是他們超越前代的地方。(242頁)
制置三司條例司創(chuàng)立不久，作為變法總部的性質(zhì)凸顯無遺?！端问贰な池浿尽分钙洹皩Ｒ恢v求，立為新制，欲行青苗之法”；《宋史·職官志》說其“掌經(jīng)畫邦計，議變舊法，以通天下之利”。“專一講求，立為新制”，“經(jīng)畫邦計，議變舊法”，正是強調(diào)其作為主持變法總樞紐的職能，至于“欲行青苗之法”、“以通天下之利”云云，無非點明這次變法的重點所在。
在宋神宗的特許下，即所謂“親命近臣，辟選官屬”，王安石掌控了條例司成員的任命權(quán)，使其成為得心應(yīng)手的變法總部。知樞密院事陳升之與王安石共同提舉條例司，宋神宗命中書與樞密院各差一人同領(lǐng)，或隱含制衡的私衷。史稱陳升之對王安石變法“心知其不可而竭力贊助”，王安石引其共事，顯然拉其作為暫時的同路人，以期達到“凡所欲為，條例司直奏行之，無復(fù)齟齬”的目的。王安石向宋神宗極力稱薦盟友呂惠卿，讓其出任條例司檢詳文字，成為變法總樞紐的主心骨，“事無大小必謀之，凡所建請章奏皆其筆”。王安石又讓另一盟友章惇擔任三司條例官。同時擔任三司條例官的還有王子韶，其人外號“衙內(nèi)鉆”，是一個巴結(jié)權(quán)要精于鉆營之輩，蘇轍與其共事時，對其“諂事王安石”深為不齒。
變法之初，包括三司條例司的運作上，為爭取變法支持者，王安石做過努力與嘗試，例如吸納蘇轍、程顥進入條例司。據(jù)朱熹說，“荊公(王安石)當時與申公(指呂公著)極相好，新法亦皆商量來，故行新法時，甚望申公相助，又用明道(指程顥)作條例司，皆是望諸賢之助。”但蘇轍出任條例司檢詳文字不久，就與新法派“商量公事，動皆不合”，便以自己“固執(zhí)偏見，雖欲自效，其勢無由”，向皇帝主動請辭。宋神宗考慮讓蘇軾取代其弟，王安石明確反對，說蘇家兄弟“好生異論，以阻成事”。正是有鑒于條例司若不能統(tǒng)一發(fā)聲，必將嚴重削弱其總樞紐的功能，王安石開始摒除有異議者入選條例司。在陳升之遷居相位拒絕同領(lǐng)后，王安石改讓其盟友樞密副使韓絳同領(lǐng)，確保自己能繼續(xù)掌控這一機構(gòu)。據(jù)張戩彈劾，自此以后，條例司“左右徇從，安石與為死黨”。張戩的話，雖有強烈的偏見，但王安石為確保變法總部指揮如意，“所建議惟門生屬吏而已”，排斥異見的用人傾向確也無可否認。
作為堅定的改革家，為減少變革阻力，順利推進新法，王安石把堅定的盟友安排進變法總部，就其初衷而言，似也無可厚非。在條例司的實際運作中，王安石還往往憑借“得君行道”的特許，輕而易舉地繞過既定的程序。且舉蘇轍親歷的證據(jù)。有一次，王安石召呂惠卿與蘇轍等會食私第，拿出一卷文書交待說：“這是青苗法，你們看看，有問題可以提出來詳議，不要對他人說起?！边@種在私第處理國事的做法，肯定有違宋代典制。正如余英時所說：“神宗的變法熱忱及其最初對王安石的無限信任才是后者取得非常相權(quán)的根據(jù)”；“神宗與王安石是在變法的共同理想上結(jié)合在一起的。但理想一落到權(quán)力的世界，很快便會發(fā)生種種難以預(yù)測的變化。”(238、239頁)
制置三司條例司甫一創(chuàng)立，不僅迅速出臺了一系列新法方案，而且成為推動變法的權(quán)力中心。其權(quán)限之大，主要體現(xiàn)在四個方面。
其一，成為新法制定機構(gòu)。制置三司條例司設(shè)立當年，就相繼推出了均輸法(七月頒行)、青苗法(九月頒行)、農(nóng)田水利法(十一月頒行)與免役法(十二月試行)等新法，堪稱立竿見影，雷厲風行。曾任條例司檢詳文字的呂惠卿承認：“制置條例司前后奏請均輸、農(nóng)田、常平等敇，無不經(jīng)臣手者?！边@就表明，條例司已然成為中樞立法機構(gòu)，其地位凌駕在原專主立法的詳定編敕所之上。
其二，有權(quán)奏遣使者出巡。據(jù)蘇轍說，自條例司創(chuàng)設(shè)后，“有事輒特遣使”。他在職時，就有“使者八人，分行天下”，查處農(nóng)田水利與徭役利害。這些特使以不信任的眼光看待地方官，致使“使者一出，人人不安。能者嫌使者之侵其官，不能者畏使者之議其短”。最多時奏遣“使者四十余輩，分行營干于外”，“冠蓋相望，遇事風生”。遣使出朝巡行，宋代雖有先例，但須經(jīng)中書議決，皇帝批準，現(xiàn)在卻由條例司“欲有興作”，隨事奏遣，實際上成為條例司的特派員，這在制度上是史無前例的。
其三，主宰中央財政大權(quán)。北宋元豐官制前，財權(quán)歸三司使執(zhí)掌，其初衷在于分割相權(quán)。但相權(quán)作為最高行政權(quán)，闕失了財權(quán)，從統(tǒng)籌全局來說確有諸多不便。神宗即位之初，司馬光就建議“以宰相領(lǐng)總計使之職”，即相權(quán)要管財權(quán)。針對國用不足，他提議：“必須陛下與兩府大臣及三司官吏深思救弊之術(shù)?！钡鯇幦陾l例司“始議取三司簿籍，考觀本末，與(三司)使、副同商度經(jīng)久廢置之宜，一歲用度及郊祀大費，皆編著定式”。制置三司條例司實際上侵奪了三司的財權(quán)，不僅三司長貳只是“同商度”的陪客，而且沒讓兩府大臣全體過問。王安石領(lǐng)三司條例司，表面上仿佛兌現(xiàn)司馬光的主張，但司馬光卻毫不領(lǐng)情而力論其非。正如南宋汪應(yīng)辰指出：“名雖若同，實則大異，此天下之事疑似幾微之際，所以不可不察也?！标P(guān)鍵在于，司馬光認為整個相權(quán)(即兩府大臣)應(yīng)該集體過問與統(tǒng)籌處分財權(quán)與國用，而條例司侵奪的財權(quán)僅僅聽命參知政事王安石一人。
其四，有權(quán)彈劾異見官員。在青苗法推行過程中，王安石借助條例司反擊異議，掃除阻力。權(quán)陜西轉(zhuǎn)運副使陳繹叫停了環(huán)慶等六州給散青苗錢，條例司便以“壞常平久行之法”彈劾其罪。韓琦時判大名府，上疏力論青苗法之非，王安石將其奏議交條例司疏駁，并頒之天下。韓琦不勝憤懣，再次上疏力言。御史中丞呂公著也認為，“條例司疏駁韓琦非是”。這里的“非是”，既指疏駁內(nèi)容的“非是”，更指疏駁權(quán)力的“非是”。就制度層面而言，有宋一代，唯有臺諫官有權(quán)彈劾百官，如今條例司動輒“劾不行之官，駁老成之奏”，竟也侵紊彈劾大權(quán)，顯然有違趙宋王朝的祖宗家法。
綜上所述，條例司自創(chuàng)立起，就染指了中樞層面的立法權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)，呈現(xiàn)出集諸種權(quán)力于一身的趨向。憑借著“得君行道”，由王安石主持的三司條例司，“輔弼近臣異議不能回；臺諫從官力爭不可奪；州縣監(jiān)司奉行微忤其意，則譴黜隨之”，其權(quán)柄之重已達到前所未有的程度。
絕大多數(shù)士大夫官僚出于憧憬改革的良好愿景，條例司創(chuàng)設(shè)之初，“雖致天下之議，而善士猶或與之”。正如朱熹所說：“是時想見其意好，后來盡背了初意，所以諸賢盡不從?！辈粌H韓琦、司馬光等元老大臣與侍從臺諫相繼傳達了反對的聲音，連條例司委以要職顯任的七八人，出于“事悉乖戾”的考慮，也都“懇辭勇退”。
熙寧二年十月，陳升之一拜宰相，就公然宣稱：既不能再簽書條例司公文，也不便再提舉條例司公事，更明確要求將其撤罷“歸之三司”。針對王安石“制置條例使宰相領(lǐng)之有何不可”的詰問，陳升之反駁：“待罪宰相，無所不統(tǒng)，所領(lǐng)職事，豈可稱司！”意思說，讓無所不統(tǒng)的宰相去領(lǐng)條例司的具體部門，豈非屈尊就卑，上行下事？王安石從文字學“司者臣道”之說回敬他：“人臣稱司，何害于理？”陳升之反擊道：“若制置百司條例則可，但今制置三司一官則不可”，回到宰相應(yīng)該“無所不統(tǒng)”上。面對雙方的激辯，宋神宗也感到陳升之此前任職樞密院，如今與王安石同在中書，從政體言確有不便，便征詢將其“并歸中書如何”。王安石堅決反對，其時他還沒升宰相，既不愿苦心經(jīng)營的變法總部一朝撤銷，更不希望劃歸中書而掣肘于陳升之輩，便提議由盟友、樞密副使韓絳與自己共領(lǐng)，經(jīng)宋神宗同意，條例司作為變法總樞紐的功能得以延續(xù)。陳升之挑起這場爭論，既有作為投機派首鼠兩端的個人因素，也有訴求自身相權(quán)最大化的攬權(quán)成分，但他強調(diào)“體不便”(即不合體制)，確也點到了問題實質(zhì)。
條例司改由樞密副使韓絳提舉，化解了陳升之拋出的難題，卻未能平息其存在合理性的爭論。限于篇幅，且舉名人為例。
蘇軾時監(jiān)官告院，上奏說：“陛下欲去積弊而立法，必使宰相熟議而后行。事若不由中書，則是亂世之法。圣君賢相，夫豈其然？必若立法不免由中書，熟議不免使宰相。”次年初，他指出，條例司的存在造成“中書失其政也。宰相之職，古者所以論道經(jīng)邦，今陛下但使奉行條例司文書而已”，他敦請宋神宗“首還中書之政”。
鑒于條例司行事“上既不關(guān)政府，下又不委有司”，甚至制置條例這樣關(guān)乎國家安危、生民休戚的大事，連宰相都不得參與，御史中丞呂公著一月兩次請罷條例司。他首先從名分與國體入手，批評條例司之設(shè)：“本出權(quán)宜，名分不正，終不能厭塞輿論。蓋以措置更張，當責成于二府；修舉職業(yè)，宜倚辦于有司。若政出多門，固非國體。”繼而從統(tǒng)治術(shù)角度，意味深長地提醒道：“宰相不任其責，則坐觀成敗，尤非制世御下之術(shù)?！?/p>
司馬光時任樞密副使，他主要從“變更祖宗法度，侵奪細民常產(chǎn)”立論，堅主廢罷條例司。相比之下，判大名府韓琦一針見血。他指出：條例司只是定奪部門，“自來未有定奪之司，事不關(guān)中書、樞密院，不奉圣旨，直可施行者。如是，則中書之外又有一中書也。中書行事，亦須進呈，或候畫可，未嘗直處分。惟陛下察其專也”！韓琦畢竟三朝名臣，“中書之外，又有一中書”，一發(fā)擊中要害所在。他請求宋神宗將條例司“事歸政府，庶于國體為便”。
繼韓琦之后，另一重臣文彥博也吁請撤廢條例司。宋神宗“不欲亟罷，恐傷王安石意故也”。但正如余英時指出：宋神宗與王安石“君臣二人雖志同道合，但在權(quán)力世界中卻分別是君權(quán)和相權(quán)的中心，周圍各自形成了不同的權(quán)力集團。安石的左右有人提醒他必須加強相權(quán)集團以防人窺其‘間隙’，正如神宗身邊有人要他注意君權(quán)不可旁落一樣”?！敖櫦染茫褡趯Π彩男判谋汶y保不發(fā)生動搖；權(quán)力的計慮終不免會超過理想的執(zhí)著。”(240、244頁)
這年五月九日，宋神宗再問三司條例司“可并入中書否”，王安石表示，等中書條例司大端就緒，僚屬置備，自可合而為一，眼下還有應(yīng)與韓絳“請間奏事，恐未可”。但僅隔六天，宋神宗就斷然下詔，宣布三司條例司罷歸中書。他同時以手札安撫王安石，給出一個緩沖期，讓“有司結(jié)絕所施行事，久之乃罷”。
制置三司條例司罷廢后，其主要職掌改由司農(nóng)寺承擔，部分功能則劃歸中書條例司。中書條例司的籌設(shè)，應(yīng)在三司條例司廣受非議之后，或是王安石未雨綢繆之舉。不僅如此，熙寧三年九月，王安石還設(shè)立了檢正中書五房公事，與中書條例司共同構(gòu)成其“非常相權(quán)”的組成部分。據(jù)《大事記講義》說，青苗、免役、保甲、方田均稅、免行、市易、農(nóng)田水利等新法，“始則屬于三司條例司，后則屬于司農(nóng)寺”，而考課、銓選、學校、貢舉、蔭補、磨勘、試刑法、州縣編類等，“始則屬于中書條例所，后則屬于檢正五房”，則熙寧新法中科舉新制與三舍法應(yīng)出自中書條例司。南宋呂中指出：“中書條例司乃法度之所自出，議者不知言其非也?！币簿褪钦f，它在制度層面上比較不易招致非議，故而除司馬光，一般朝臣都說三司條例司不應(yīng)設(shè)置，“而中書條例一司罕有論其非者”。司馬光則反對說：“中書當以道佐人主，焉用區(qū)區(qū)之條例，更委官看詳，茍事事檢例，則胥吏可為宰相矣。”他洞察到“非常相權(quán)”下中書條例司屬員權(quán)力的急遽膨脹。
盡管中書條例司與檢正中書五房公事也尚未成為制度性組織，卻有效代償了業(yè)已撤廢的三司條例司的職能。王安石讓盟友曾布任中書五房公事都檢正，他自當年歲末拜相后，曾布“每事白王安石即行之，或謂布當白兩參政。指馮京及王珪也。布曰：丞相已議定，何問彼為！俟敕出令押字耳”！這一做法，有御史中丞楊繪的劾奏可為佐證。值得注意的是，王安石為相的熙寧期間，檢正中書五房公事往往兼判司農(nóng)寺，這樣，三司條例司盡管撤罷，其“非常相權(quán)”連續(xù)運作不過換個平臺而已。
正如余英時指出：“王安石在任參知政事時運用三司條例司發(fā)揮他的非常相權(quán)，正式任宰相后則往往在實際運作中擴張相權(quán)?！?238頁)史稱王安石秉政期間，“凡司農(nóng)啟請，往往中書即自施行，不由中覆”，即不再奏稟皇帝。熙寧七年，有鑒于相權(quán)對君權(quán)的這種侵奪，宋神宗“自是有旨，臣僚起請，必須奏稟，方得施行”。次年十月，他進一步下詔，將中書條例司與司農(nóng)寺條例司一并撤罷。按余英時的判斷，“在神宗與安石合作的后期，權(quán)力意識在雙方都已浮現(xiàn)”(244頁)。
熙寧九年十月，王安石再次罷相，在其后八年多里，宋神宗再也沒有召見過他。反對派在肯定王安石出處大節(jié)的同時，對其個性另有評價。劉述等臺諫官說他“專肆胸臆，輕易憲度”，司馬光說他“用心太過，自信太厚”。這種個性，導(dǎo)致王安石在“得君行道”時少有顧忌，好以三司條例司、中書條例司與檢正中書公事等制度外的組織，來行使并擴張“非常相權(quán)”。在雙方合作后期，宋神宗覺察到其中隱含的問題，嘗試著制衡相權(quán)，以回歸祖宗家法的正常軌轍。其后，宋神宗推行元豐官制，業(yè)已罷相的王安石“見之大驚”：“上平日許多事，無不商量來。只有此事，卻不曾商量?！庇嘤r據(jù)此認為，宋神宗“親定元豐官制寓有削減相權(quán)之意”，而“這是王安石擴展非常相權(quán)的一種自然反響。理想與權(quán)力之間終于出現(xiàn)裂痕”(245頁)。
宋神宗去世后，元祐更化全面否定王安石變法。宋哲宗親政，紹圣紹述又徹底清算元祐更化。其后直到宋徽宗晚年，變法措施大多重付實施，海外宋史學家劉子健將這一恢復(fù)變法期稱之為“后變法時期”，在其《中國轉(zhuǎn)向內(nèi)在》里有一總體性鳥瞰：
后變法時期喪失了王安石的理想主義初衷，改革精神化為烏有，道德上毫無顧忌，貪贓枉法肆意公行，拒絕革除任何改革體制的弊端，對那些繼續(xù)反對改革的保守派進行史無前例的殘酷迫害，皇帝好大喜功、奢侈無度，整個社會道德淪喪，所有這些，使得恢復(fù)變法時期聚集了一批聲名狼藉之輩。(37頁)
宋徽宗上臺，經(jīng)過一年多的折衷調(diào)停，建中靖國元年(1101)十一月，便宣布明年改元崇寧，表明其崇尚熙寧新政的國策取向。以崇寧元年(1102)七月蔡京任相為界限，其后雖仍高張變法的旗幡，但與熙寧新法已無多關(guān)系。誠如王夫之所說，王安石精心擘畫而“名存而實亡者十之八九”。
蔡京拜相當月，宋徽宗就令“如熙寧條例司故事，都省置講議司”，命其提舉，讓他“遴柬臣僚，共議因革”，有意再鑄王安石式“得君行道”的克隆版。南宋史家這樣點評蔡京及其講議司：“推其所為，則又托熙寧之跡，以為奸者也。置講議司于都省，因中書條例之弊而甚之也。”史家李心傳尤其揭示講議司與條例司的因襲關(guān)系：“自王荊公(指王安石)秉政，始創(chuàng)制置三司條例司，以行新法。其后蔡儋州(指蔡京)當國，踵其故置講議司?！?/p>
講議司下設(shè)詳定官、參詳官與檢討官，蔡京從侍從、卿監(jiān)中汲引親信黨羽四十余人安插其間。講議司名義上討論熙豐已行法度和神宗欲行未行的舉措，但蔡京“陰托紹述之柄，鉗制天子”。他一邊羅織元祐黨籍，“講議司編匯章牘，皆預(yù)密議”，使其成為打擊政敵的趁手工具；一邊將重大政事，例如宗室、冗官、國用、商旅、鹽澤、賦調(diào)、尹牧等，每事派三人主管，“凡所設(shè)施，皆由是出”，使講議司成為擴展其“非常相權(quán)”的私人機構(gòu)。蔡京仿效王安石故事，也從宋徽宗處為講議司爭來了“隨事分委”使者的特權(quán)。盡管宋徽宗與蔡京標榜講議司“討論裕民富國之政”，實際上無非變著法子，“取民膏血，以聚京師”，滿足“豐亨豫大”的私欲享樂。史稱：“置講議司，官吏數(shù)百人，俸給優(yōu)異，費用不貲。一日集僚屬會議，因留飲，命作蟹黃饅頭。飲罷，吏略計其費，饅頭一味，為錢一千三百余緡?！边B清康熙帝也在《御批通鑒綱目續(xù)編》里批道：“徽宗置講議司，以斂天下之財”；蔡京“所為皆私”。蔡京還在樞密院另設(shè)講議司，染指宋代家法列為禁臠的兵柄。崇寧三年三月，樞密院講議司撤銷；次月，都省講議司也相繼廢罷。
宣和六年歲末，宋徽宗重新起用蔡京，仍在尚書省設(shè)講議司由其提領(lǐng)，旗號還是“遵行元豐法制”。蔡京輕車熟路，故伎重演，“聽就私第裁處，仍免簽書”，“又分武備一房，別為樞密院講議司”，把“非常相權(quán)”用到極致。有太學生揭露宣和講議司道：“天下之事，聚十數(shù)輩親附之人，觀望阿諛，所論皆毫末之細；議罷一事，奪于權(quán)幸，則朝言而暮復(fù)舊矣。何嘗有一大利害及于生民哉！”講議司一味聽命權(quán)幸，徹底淪為門吏。次年八月，撤罷講議司。但蔡京在擴展“非常相權(quán)”上，如此熟練地借用王安石條例司的先例，卻是發(fā)人深省的。
其后，金軍兵臨城下，北宋危在旦夕，靖康元年(1126)四月，尚書省再設(shè)詳議司，以宰執(zhí)徐處仁、吳敏與李綱提舉。反對者認為，詳議司“與熙寧條例司、崇寧講議司相似，非當今所宜”，完全不必再設(shè)。詳議司仿效講議司，鑒于后者聲名狼藉，“故避講議之名”，改稱詳議。數(shù)月以后，北宋滅亡，詳議司也不復(fù)存在。
在通向權(quán)相之路上，南宋秦檜牛刀初試，仍用王安石故智。紹興二年(1132)五月，秦檜時任右相，見左相呂頤浩督軍在外，“欲奪其柄，乃置修政局”，自領(lǐng)其局，讓參知政事翟汝文同領(lǐng)，下設(shè)參詳官、參議官與檢討官，“置局如講議司故事”。秦檜其時尚未完全贏得宋高宗的信任，而“修政局所講多刻薄之事”，議者借彗星天變一舉將其論罷。時隔數(shù)年，秦檜卷土重來，由宋高宗授權(quán)，終成南宋第一代權(quán)相。但倘若追尋來路，他的修政局翻用蔡京講義司舊方，而講義司則襲用王安石條例司故伎，謀求“非常相權(quán)”的軌跡仿佛草蛇灰線，不絕如縷。
現(xiàn)在，應(yīng)該來討論王安石“非常相權(quán)”的負面意義。余英時指出：
王安石為了推行“新法”，在神宗的支持下，取得越來越大的相權(quán)。但權(quán)力對他來說只是實現(xiàn)“治天下”理想的手段，而不是野心和私利的工具。因此他雖大權(quán)在握而居之不疑，直到他第二次去相位為止。從這個意義上說，安石絕無“權(quán)相”的嫌疑，有宋一代批評他的人，并未強調(diào)他弄權(quán)。但是他擴張相權(quán)的種種策略，卻為以后的權(quán)相開啟了方便之門。(245頁)
王安石“得君行道”推行變革，對他以三司條例司為中心擴展“非常相權(quán)”，不妨肯定其初衷與效果都有利于變法與改革。然而，在原有制度外，王安石這種謀求“非常相權(quán)”的運作，或者宋神宗那樣授予“非常相權(quán)”的裁斷，都給業(yè)已相對完善的宋代士大夫政治帶來不測的隱患與難料的危機。熙寧前期，韓琦、司馬光、呂公著等一再吁請廢罷三司條例司，其中固然有派別的偏見，但國體不便的指責與憂慮，還是觸及問題的癥結(jié)。而從蔡京到秦檜，他們先后以講議司與修政局來擴展相權(quán)，時論無不追溯到王安石的條例司，這也說明在擴展“非常相權(quán)”上，王安石才是名副其實的始作俑者。
作為熙寧變法的決策者與首倡者，在中國改革史上，宋神宗與王安石無疑占有顯要的席位。宋神宗賦予王安石“非常相權(quán)”，王安石終于“得君行道”進行改革，不啻是宋代君主士大夫政治的最大亮點。但具有諷刺意味的是，自蔡京以后，降及南宋，先是秦檜，中經(jīng)韓侂胄、史彌遠，直到宋季賈似道，權(quán)相專政竟成南宋政治揮之不去的夢魘。倘若將“得君行道”的“非常相權(quán)”稱之為“王安石模式”，用以對照自蔡京起到賈似道止的宋代權(quán)相，僅就他們與在位君主的權(quán)力關(guān)系與運作方式而言，其實質(zhì)卻是一脈相承的。這些權(quán)相，有哪一個不是擁有“非常相權(quán)”(秦檜、史彌遠與賈似道甚至長期得以獨相，這種“非常相權(quán)”也都出自當時君主的授予與、配合或至少是默許)，又有哪一個不在聲稱“得君行道”(只不過“君”已非奮發(fā)有為之君，“道”卻是維護權(quán)相利益集團的歪門邪道)。歸根到底，權(quán)相政治的不治毒瘤，仍然寄生在宋代君主士大夫政治文化的母體之上。
劉子健把君主政體分為四種運行模式：一是中央控制(the central control)模式，即宮廷與官僚有效控制軍隊與各級地方政府；二是宮廷的集權(quán)(concentration of power at court)模式，即皇帝或其代理人獨立行使中央控制權(quán)，官僚只能例行公事地從旁贊助；三是專制(autocracy)模式，即決策由皇帝或其代理人獨斷或共謀，官僚雖能分享行政權(quán)力卻無權(quán)參與決策；四是獨裁(absolutism)模式，君主或其代理人大權(quán)獨攬，壓制甚至鎮(zhèn)壓持反對意見的其他官僚與在野知識分子。而恰恰自王安石變法起，宋代君主政體急速經(jīng)歷了這四種模式的全過程，在不斷下墜中，最終導(dǎo)致了中國轉(zhuǎn)向內(nèi)在。
按余英時的說法，宋神宗起用王安石變法，“這不僅是出于他對王安石個人的信任，同時也是對士大夫集體的一種尊重。因為在他的理解中，王安石的變法構(gòu)想也代表了士大夫的一種共識”。在余英時看來，“‘士大夫以天下為己任’的一般意識雖已早由范仲淹點出，但皇帝‘與士大夫治天下’觀念在政治實踐中的具體化則是熙寧時代的新發(fā)展”(241－242頁)。也就是說，宋神宗即位之初就措意改革，意在將皇帝與士大夫共治天下的觀念付諸具體的政治實踐。一開始，宋神宗與王安石確也試圖維持“中央控制模式”，即由君主與士大夫官僚共主政局。王安石曾援引蘇轍、程顥進入變法機構(gòu)，并嘗試爭取呂公著等支持，宋神宗始終有意調(diào)停新舊兩黨，都是這種意圖的有力證據(jù)。
但宋神宗個性“好大喜功”，王安石為人“自信太厚”，他們都主張進行釜底抽薪的徹底改革，以期國家一勞永逸地走上正軌。在這種思路的主導(dǎo)下，更兼舊黨元老的不合作態(tài)度，宋神宗就毫不遲疑地對其理想的宰相賦以“非常相權(quán)”。而王安石這樣的激進改革派，按劉子健的說法，“這類人思路開闊、眼界極高，容易偏向固執(zhí)、不妥協(xié)，變得具有侵略性”；尤其在自以為“得君行道”卻橫遭阻力時，“在他的新政或稱變法體制下，政府變得自信而武斷”(《中國轉(zhuǎn)向內(nèi)在》36、45頁)。他會把“非常相權(quán)”運作到極致，進而排斥持有異見的其他士大夫官僚，讓君主政體從“中央控制模式”位移滑向“宮廷的集權(quán)模式”。也就是說，在熙寧變法時，已出現(xiàn)宋神宗與其代理人王安石獨立行使中央控制權(quán)的不良端倪，“宮廷的集權(quán)模式”已露兆頭。宋神宗盡管支持與默許了這一傾向，卻仍保持著應(yīng)有的警惕，熙寧時撤罷三司條例司與元豐官制取消檢正中書五房公事，都是他試圖將君主政體拉回“中央控制模式”的努力。
但是，權(quán)力的潘多拉匣子一經(jīng)啟封，就再難杜絕其后的權(quán)奸之相窺伺“非常相權(quán)”的美味禁臠。在“后變法時期”，宋徽宗與蔡京這對君臣的權(quán)力模式已經(jīng)完全轉(zhuǎn)入“宮廷的集權(quán)模式”。宋高宗南渡，紹興八年(1138)，出于權(quán)力與皇位的算計，最終選定秦檜，授意他全權(quán)和談，專制君權(quán)空前膨脹，已無須官僚機構(gòu)的介入，而自行作出不可逆轉(zhuǎn)的“圣斷”，“專制模式”宣告形成。緊接著，秦檜獨相十八年，宋高宗與秦檜一而二，二而一，君主政體徹底墮入“獨裁模式”。其后韓侂胄、史彌遠與賈似道等權(quán)相政治，不過是這種“獨裁模式”在君主官僚政體下輪回搬演而已。
當然，這決不意味著讓王安石及其變法來為其后的權(quán)相專政承擔原罪，權(quán)相政治的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是君主專制政體的不治痼疾。然而，誠如余英時指出：“宋代君權(quán)與相權(quán)的關(guān)系，以熙寧變法為一劃時代的轉(zhuǎn)變，但主旨仍在展示士大夫世界的內(nèi)部構(gòu)造?！?241頁)宋代立國以來，君權(quán)與相權(quán)之間業(yè)已形成相對完善的制衡格局；正是在熙寧新法的歷史變局中，在“得君行道”的理想追求下，由宋神宗親自授與并由王安石實際運作的“非常相權(quán)”，卻是導(dǎo)致這一制衡格局開始欹側(cè)的第一推力，而制置三司條例司這類制度外的組織總是“非常相權(quán)”的重要抓手。至于蔡京以后的權(quán)相專政，何嘗不是余英時所指出的“君權(quán)相權(quán)合一之勢”，何嘗不是士大夫政治在專制君權(quán)下的變異形態(tài)呢？■
