20多年來,隨著我國國民經(jīng)濟快速的發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴大,城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁,城市交通面臨著嚴峻的局勢。為了解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問題,國內(nèi)興起了建設城市軌道交通的熱潮,目前20多個大城市正在建設或籌建自己的軌道交通,另有10余座城市有建設意向。
近年來建設—移交(Build-Transfer,簡稱BT)融資模式以其強大的融資建設功能在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注,并在一些大型基礎設施建設項目中成功運作。將BT模式引入中國城市軌道交通領(lǐng)域,實現(xiàn)投資多元化、利益共享、風險共擔,不但有效地減緩政府財政壓力,而且由于其機制新、管理活、權(quán)責明確,比傳統(tǒng)的政府單獨投資建設模式更為高效。我們擬對BT模式在城市軌道交通中的應用作系統(tǒng)分析和探討。
1．城市軌道交通建設中引入BT模式的意義
BT(Build-Transfer,建設—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer,建設-運營-移交)融資模式的一種演變,是指項目所在地方政府與投資人簽訂特許協(xié)議(授予一定期限的特許權(quán)),將公用基礎設施或基礎產(chǎn)業(yè)項目交由投資人成立的項目公司融資建設。特許期滿后,按照特許協(xié)議的約定,投資人將BT項目移交給政府(或政府授權(quán)單位),政府以股權(quán)回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。
采用“BT”模式建設的一般為公益性或準公益性項目,所有權(quán)是政府或政府授權(quán)單位;政府將項目的融資和建設特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業(yè)或私人企業(yè);金融機構(gòu)根據(jù)項目的未來收益情況及投資人經(jīng)濟實力等情況為項目提供融資貸款。BT模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。具體來說,BT模式具有以下優(yōu)勢:
(1)有利于緩解政府的資金壓力,轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎設施建設,有效緩解政府的財政壓力,使政府規(guī)劃建設資金不到位的項目盡早實施,提前實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益,達到規(guī)模效益。BT模式將項目建設職能從政府手中分離出來交由專門的項目公司實施,一方面實現(xiàn)了建設管理的市場化與專業(yè)化,提高了建設效率;另一方面,政府從瑣碎的事務管理中脫身出來,專門致力于建設資金的籌措及對項目的宏觀監(jiān)督管理,從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業(yè)建設中的職能。
(2)為企業(yè)開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資途徑,改變其投資渠道單一的局面;企業(yè)降低了投資的盲目性,減小了風險,保證其資本的增值。通過參與BT項目進一步推動了工商企業(yè)與金融企業(yè)通過信貸、股權(quán)、人事等方式走向結(jié)合,改善了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。
(3)改善了基礎設施硬件環(huán)境,有利于構(gòu)建社會信用體系。BT模式使資源得到優(yōu)化配置,將先進技術(shù)和管理方法引入基礎設施建設中,保證了項目的質(zhì)量和效率,能夠優(yōu)化和改善城市整體環(huán)境。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗,通過實施BT模式,有助于構(gòu)建良好的社會信用平臺。
2．城市軌道交通項目BT模式的運用
BT融資模式在國內(nèi)基礎設施領(lǐng)域,尤其在城市軌道交通建設中尚屬于一種新型的融資建設模式。2005年初,北京地鐵首次在奧運支線工程嘗試運用。奧運支線項目以初步設計概算24.2億元為基礎,劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機電設備工程等,由招標方通過公開招標的方式確定投資建設方,由投資建設方負責項目資金籌措和工程建設,總投資10.95億元,項目建成竣工后由招標方分三次等額回購。奧運支線BT項目的意義不僅在于項目本身,而是我國城市軌道交通建設運用BT模式的一個樣本。
(1)BT模式的主要運作方式
BT模式?jīng)]有固定的運作方式,由項目的特點、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的實際情況所決定。根據(jù)已實施的BT項目的實際運作特征,主要劃分為三種方式:
A、施工二次招標型BT模式。政府選定僅承擔投資職能的投資人(聯(lián)合體),由投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關(guān)審批手續(xù)、通過公開的招投標程序選擇施工承包商、監(jiān)理單位和材料設備供應商等。這種模式的特點是項目的主要施工承包商要由項目公司另外再通過公開招標程序確定,而不是由政府確定。
B、直接施工型BT模式。政府選定能夠承擔項目主體部分施工的投資人(聯(lián)合體),投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設和管理。其特點是項目公司成立后,不再另行選擇施工總承包商,而是直接按BT投資建設合同的約定進行施工,項目公司與施工承包商存在一定的利害關(guān)系。此模式中監(jiān)理單位一般由項目公司和業(yè)主共同委托或由業(yè)主來確定。
C、施工同體型BT模式。政府選定同時直接承擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯(lián)合體),投資人設立項目管理機構(gòu)對BT項目進行建設管理。項目管理機構(gòu)不具有法人資格,既無資格辦理工程建設相關(guān)審批手續(xù),也無法出面與工程建設相關(guān)單位簽訂合同。其特點是項目的主要施工承包商與項目投資人、項目管理機構(gòu)直接同體。這種模式中,勘察、設計和監(jiān)理單位一般都由業(yè)主委托。
