作者：馬榮偉，法學(xué)博士，哈佛大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者，昆侖信托有限責(zé)任公司法律合規(guī)部總經(jīng)理
來(lái)源：《中國(guó)金融》2018年第20期
（為方便閱讀，已省略原文注釋）
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，金融投資是典型的商事法律活動(dòng)，相對(duì)于其他市場(chǎng)交易行為，專業(yè)且復(fù)雜，創(chuàng)新也較為活躍，故而各國(guó)對(duì)金融活動(dòng)一方面通過(guò)高效和公正的司法制度來(lái)保障，另一方面均設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。金融監(jiān)管和司法審查雖然功能定位不同，目標(biāo)均是保護(hù)一個(gè)國(guó)家金融活動(dòng)健康發(fā)展。因此，一般而言，二者在自己的邊界內(nèi)各司其責(zé)，并不易產(chǎn)生沖突，但是在一些特殊的政策環(huán)境下，司法審查也體現(xiàn)了一定的政策性的特點(diǎn)，為了配合政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，司法審查往往會(huì)強(qiáng)化自己的行為，這種情況下，司法審查潛在的會(huì)發(fā)揮金融監(jiān)管功能。是否適當(dāng)和正面，有時(shí)候并不容易看清。例如，最高人民法院近期關(guān)于股權(quán)代持的兩個(gè)判決結(jié)果，顛覆了市場(chǎng)原有的看法，即引發(fā)司法審查與金融監(jiān)管之間關(guān)系的諸多探討。
2018年3月，最高人民法院就福建偉杰投資有限公司等訴福州天策實(shí)業(yè)有限公司營(yíng)業(yè)信托糾紛案做出終審裁決，指出由于雙方簽訂的《信托持股協(xié)議》明顯違反了中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》第8條關(guān)于“任何單位或者個(gè)人不得委托他人或者接受他人委托持有保險(xiǎn)公司的股權(quán)”的規(guī)定，在一定程度上具有與直接違反《保險(xiǎn)法》等法律、行政法規(guī)一樣的法律后果，同時(shí)還將出現(xiàn)破壞國(guó)家金融管理秩序、損害包括眾多保險(xiǎn)法律關(guān)系主體在內(nèi)的社會(huì)公共利益的危害后果，依法應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。之后在楊金國(guó)、林金坤股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案中，最高人民法院做出類似判決：上市公司不得隱名代持股權(quán)系對(duì)上市公司監(jiān)管的基本要求，公司上市系列監(jiān)管規(guī)定有些雖屬于部門(mén)規(guī)章性質(zhì)，但因經(jīng)法律授權(quán)且與法律并不沖突，并屬于證券行業(yè)監(jiān)管基本要求與業(yè)內(nèi)共識(shí)，并對(duì)廣大非特定投資人利益構(gòu)成重要保障，對(duì)社會(huì)公共利益亦為必要保障所在，故依據(jù)《合同法》第52條第四項(xiàng)等規(guī)定，股權(quán)代持類協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。
而之前最高人民法院的相關(guān)判決一直持協(xié)議有效的觀點(diǎn)，如2013年的博智資本基金公司與鴻元控股集團(tuán)有限公司關(guān)于新華人壽股權(quán)代持案。事相似，但結(jié)果不同，法律未變化，但審判思路卻發(fā)生了非常明顯的變化，判決下的當(dāng)事人的權(quán)利截然不同。之所以產(chǎn)生這種變化，是因?yàn)槲覈?guó)的金融形勢(shì)發(fā)生了變化，我國(guó)的金融司法政策也發(fā)生了變化。金融最易變，短期內(nèi)的貨幣寬松和收緊可以急速轉(zhuǎn)變，例如，剛剛要強(qiáng)力去杠桿，突然發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)哀鴻遍野，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)又不得不微調(diào)甚至政策轉(zhuǎn)向。審判抑或法律講求穩(wěn)定，而金融講求因時(shí)、因勢(shì)而變，二者存在內(nèi)在的沖突。二者的邊界在哪里，是個(gè)問(wèn)題！
對(duì)于合同無(wú)效，我國(guó)《合同法》第52條規(guī)定了五種情形，即一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；以合法形式掩蓋非法目的；損害社會(huì)公共利益；違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。鼓勵(lì)交易是合同法的重要精神，因此，在司法實(shí)踐中，在合同無(wú)效問(wèn)題上一向比較嚴(yán)謹(jǐn)和寬容，特別是對(duì)于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定情形，要求該法律法規(guī)必須是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，不得援引地方性法規(guī)和行政規(guī)章認(rèn)定合同無(wú)效，并且進(jìn)一步區(qū)分“強(qiáng)制性規(guī)定”為效力性規(guī)范和管理性規(guī)范，也就是說(shuō)，違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定中的效力性規(guī)范才會(huì)產(chǎn)生合同無(wú)效的后果。效力性規(guī)范和管理性規(guī)范的區(qū)分，類似于金融交易中的法律與合規(guī)的區(qū)分，金融交易違反了法律、行政法規(guī)，導(dǎo)致的結(jié)果可能是權(quán)利落空，而交易不合規(guī)一般不影響交易效力，但會(huì)招致金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的處罰、問(wèn)責(zé)和其他監(jiān)管措施。
即使如此，對(duì)于違反地方性法規(guī)或者行政規(guī)章導(dǎo)致?lián)p害公共利益的，仍然可以依據(jù)《合同法》第52條第四項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定合同無(wú)效。本文股權(quán)代持無(wú)效的案例即是這種裁判思路。一般的理解，公共利益指的是不特定多數(shù)人的利益，字面意思明確，但卻是司法實(shí)踐中最具爭(zhēng)議、也最難識(shí)別的概念，很多時(shí)候仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，無(wú)論英美還是我國(guó)的實(shí)踐中，大都采用個(gè)案判別。我國(guó)司法實(shí)踐適用較為嚴(yán)格，以之否定交易效力的判例也并不多。除了公共利益之外，在我國(guó)不同的法律中還有國(guó)家利益、集體利益、社會(huì)利益、公共秩序、社會(huì)秩序以及經(jīng)濟(jì)秩序等概念，這些概念并不能與公共利益直接劃等號(hào)，例如，公共利益不一定屬于國(guó)家利益。因此，公共利益的概念非常具有迷惑性，稍有不慎，就可能淪為侵犯私權(quán)的工具。公共利益的關(guān)鍵在于如何理解“公共”的含義，是不是不特定多數(shù)人的利益就屬于公共利益？如果這個(gè)不特定人群屬于全社會(huì)或整個(gè)國(guó)家中的人群，比較容易理解，但是這個(gè)不特定人群如果屬于某個(gè)非常大的“圈子”或者“地域”的人群，他們的利益是否構(gòu)成公共利益？如果是，這個(gè)“圈子”或“地域”需要多大？以本文案例為視角，股權(quán)代持構(gòu)成對(duì)不特定人利益的損害，這些不特定人很顯然被限定在購(gòu)買(mǎi)該保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)產(chǎn)品、交易該上市公司股票的人群，這個(gè)圈子是否足夠的大以至于讓不特定人群落入“公共”的范疇，值得商榷。
公共利益的概念不是本文強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，只是借此說(shuō)明公共利益的難以辨識(shí)性，并且很多情況下不可驗(yàn)證。眾所周知，單一的法律手段無(wú)法完成利益“保護(hù)”的任務(wù)，利益的“保護(hù)”需要民事、刑事、行政等多層次的法律法規(guī)，以及立法、司法、執(zhí)法的協(xié)同完成，這就涉及利益保護(hù)手段的邊界問(wèn)題，機(jī)構(gòu)之間的邊界不合理或者越俎代庖都會(huì)影響利益保護(hù)的效果。金融監(jiān)管是專業(yè)監(jiān)管，技術(shù)性強(qiáng)，目標(biāo)是金融風(fēng)險(xiǎn)防范和金融穩(wěn)定。而司法審查則是普適的制度，目標(biāo)是定分止?fàn)?，保護(hù)金融活動(dòng)參與者的合法利益。金融監(jiān)管源于法律對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位和授權(quán)，并不局限于法律和法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)管規(guī)則大都嚴(yán)于法律和法規(guī)，一般不考慮監(jiān)管對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)分配，并且形式靈活，程序簡(jiǎn)單。例如，窗口指導(dǎo)，僅僅一個(gè)口頭通知，甚至無(wú)須說(shuō)明理由，就可以叫停一項(xiàng)甚至一類金融業(yè)務(wù)。而司法審查則嚴(yán)格依據(jù)法律和約定，注重程序，尊重金融交易主體的意思自治，除了法律法規(guī)，對(duì)交易主體并沒(méi)有更高的要求，因此，只要不違反金融法律法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定的，均認(rèn)可交易的合法性，從而通過(guò)保護(hù)金融交易主體的權(quán)利達(dá)到促進(jìn)金融穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)。
就股權(quán)代持無(wú)效的判例而言，是否真的存在公共利益？如果存在，是否一定通過(guò)否定交易效力來(lái)完成公共利益的保護(hù)？除司法審查外，有沒(méi)有其他更為合適（例如，成本低、效率高）的法律手段妥善處理金融交易中的利益保護(hù)問(wèn)題，既保護(hù)了公共利益，又維護(hù)了私人利益？就目前的金融監(jiān)管實(shí)踐而言，答案是肯定的，也有經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。例如，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳2014年發(fā)布的《關(guān)于信托公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)辦發(fā)【2014】99號(hào)）第二條“做好風(fēng)險(xiǎn)防控”中，提出“信托公司違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則、嚴(yán)重危及公司穩(wěn)健運(yùn)行、損害投資人合法權(quán)益的,監(jiān)管機(jī)構(gòu)要區(qū)別情況，依法采取責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或限制有關(guān)股東權(quán)利等監(jiān)管措施?！薄跋拗品旨t或紅利回?fù)苤贫龋ㄐ磐泄竟蓶|應(yīng)承諾或在信托公司章程中約定，在信托公司出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，減少分紅或不分紅，必要時(shí)應(yīng)將以前年度分紅用于資本補(bǔ)充或風(fēng)險(xiǎn)化解，增強(qiáng)信托公司風(fēng)險(xiǎn)抵御能力）”。行政機(jī)關(guān)一般“法無(wú)規(guī)定不可為”，但是，對(duì)于金融監(jiān)管機(jī)關(guān)卻是例外，監(jiān)管機(jī)關(guān)基于審慎監(jiān)管原則提出的要監(jiān)管求即使遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出或者改變了《公司法》的規(guī)定，作為信托公司的股東，并不能援引“法無(wú)禁止皆可為”的原則，主張權(quán)利，并以監(jiān)管要求違反《公司法》為由不予執(zhí)行，這是金融監(jiān)管保護(hù)市場(chǎng)利益和金融秩序的優(yōu)勢(shì)，司法審查完全無(wú)法做到這一點(diǎn)。對(duì)于類似股權(quán)代持產(chǎn)生的公共利益保護(hù)問(wèn)題，完全可以借鑒該思路解決。司法上不必否定股權(quán)代持的效力，而是通過(guò)合規(guī)監(jiān)管解決問(wèn)題，例如，可以處罰股東，也可以同時(shí)要求金融機(jī)構(gòu)在章程中規(guī)定，違反規(guī)定代持股權(quán)的，所代持部分股權(quán)無(wú)表決權(quán)，甚至將分紅權(quán)也予以限制，暫時(shí)留存公司。如果有公共利益存在，那么這已經(jīng)維護(hù)了公共利益，而不必采取更嚴(yán)厲的法律制裁。
金融監(jiān)管和司法審查對(duì)市場(chǎng)都有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。法院對(duì)股權(quán)代持協(xié)議效力的態(tài)度轉(zhuǎn)變是基于政策環(huán)境，以損害公共利益為由否定其效力，懲罰游離于國(guó)家有關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管之外的真正投資人，即刻引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)自不待言，但接下來(lái)金融市場(chǎng)會(huì)怎么反應(yīng)，放棄這種投資方式？還是以更隱秘、更復(fù)雜、成本也更高的方式進(jìn)行投資？例如，不進(jìn)行股權(quán)代持，通過(guò)協(xié)議安排控制金融機(jī)構(gòu)呢？總之，市場(chǎng)總會(huì)想出辦法，無(wú)非是增加了法律風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，提高了糾紛的概率而已。還有一個(gè)重要的問(wèn)題，就是預(yù)期打破且變得不確定，對(duì)于交易效力的司法態(tài)度，在我國(guó)實(shí)踐中經(jīng)歷了認(rèn)定寬松、標(biāo)準(zhǔn)混亂（導(dǎo)致大量無(wú)效合同）到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格且逐漸統(tǒng)一的過(guò)程，大家在交易時(shí)基本能夠預(yù)期交易的效力，并根據(jù)該事實(shí)做出后續(xù)安排，但是一旦共識(shí)抑或預(yù)期被打破，常識(shí)被顛覆，市場(chǎng)主體對(duì)司法審查就此問(wèn)題的操作邊界以及將來(lái)會(huì)走到哪一步完全無(wú)法預(yù)期，交易主體間的信任降減，道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)必然相伴而生，從而影響交易安全和秩序，對(duì)社會(huì)公共利益也構(gòu)成潛在的損害。
總之，凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝。對(duì)于金融活動(dòng)，司法和監(jiān)管都扮演著市場(chǎng)監(jiān)管者角色，但司法應(yīng)該采取有限介入的態(tài)度，特別是對(duì)于利弊變化迅速或者不易辨識(shí)的領(lǐng)域，如果有專業(yè)的監(jiān)管機(jī)關(guān)，宜交由專業(yè)的監(jiān)管機(jī)關(guān)處理，司法機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮平等契約關(guān)系和監(jiān)督管理關(guān)系，也就是法律和合規(guī)的關(guān)系，側(cè)重于穩(wěn)定交易預(yù)期和平等契約關(guān)系的保護(hù)。另外，案件確定的裁判規(guī)則會(huì)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)游戲規(guī)則，判決要考慮市場(chǎng)實(shí)踐和發(fā)展需求，同時(shí)也要防范金融交易明顯的溢出效應(yīng)，合理界定監(jiān)管與司法裁判的邊界，審慎否定交易合同的效力。當(dāng)然，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)盡最大可能提升金融產(chǎn)品的合法合規(guī)屬性，既源于保護(hù)投資的需要，又能夠充分維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的利益，更是奠定金融業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展的基石。這需要司法及監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理分工、清晰行為邊界，共同推動(dòng)金融風(fēng)險(xiǎn)化解，保障金融穩(wěn)定，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)、為投資者造福。
編輯：陳思含
校對(duì)：王藝璇
審核：鐘 維
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