土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是否完善，是否符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)急需解決的問(wèn)題之一。目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)土地承包法》和《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但由于我國(guó)農(nóng)村面積較大、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口較多，廣大農(nóng)民法律知識(shí)和法律意識(shí)相對(duì)較弱，兩部法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中并未得到很好的貫徹落實(shí)，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象。這已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，筆者就此項(xiàng)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念、形式、存在的問(wèn)題、成因及對(duì)策進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多問(wèn)題。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念和形式
?。ㄒ唬?、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村土地權(quán)利通過(guò)各種形式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)者的流轉(zhuǎn)，在我國(guó)，實(shí)質(zhì)就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式
1、轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在不改變?cè)邪P(guān)系的前提下，將其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給第三方并收取租金的行為。這是農(nóng)村土地最主要的流轉(zhuǎn)方式，許多農(nóng)戶(hù)都是通過(guò)這種方式處置自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種形勢(shì)下，發(fā)包方與土地所有權(quán)人的合同關(guān)系并沒(méi)有解除，而只是在承包期內(nèi)將承包權(quán)轉(zhuǎn)移給另一方。
2、轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營(yíng)者的行為，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式之一。這種方式下，轉(zhuǎn)讓方與土地所有權(quán)者合同關(guān)系解除，其因土地而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)移給新的土地使用者。
3、置換。置換是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)者將其承包經(jīng)營(yíng)的土地相互交換的行為。這種行為不直接以貨幣為媒介，直接以交換的方式完成交易。交易完成后，雙方均喪失原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而取得對(duì)方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
4、股份合作。股份合作是指農(nóng)戶(hù)將其土地使用權(quán)作價(jià)入股，通過(guò)土地、資金、勞動(dòng)力、技術(shù)等生產(chǎn)要素的組合，形成股份制經(jīng)營(yíng)或農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)民將土地使用權(quán)入股，不再實(shí)際控制土地，而是通過(guò)股權(quán)方式參與土地收益分配來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民手中零散的土地集中起來(lái)，促進(jìn)資源優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，能夠有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這是一種新型的土地流轉(zhuǎn)形式，目前正在農(nóng)村大范圍推廣。以筆者所在齊齊哈爾市碾子山區(qū)為例，碾子山區(qū)現(xiàn)有農(nóng)戶(hù)7870戶(hù)，目前完成加入農(nóng)業(yè)合作社7280戶(hù)，占總戶(hù)數(shù)的92.5%；總耕地面積13.77萬(wàn)畝，完成入社面積11.79萬(wàn)畝，占總面積的85.6%。
二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題
（一）、土地流轉(zhuǎn)局限于集體組織內(nèi)部，限制了土地的流轉(zhuǎn)
目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)一般局限于本農(nóng)村集體內(nèi)部成員。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法 》第四十八條規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體經(jīng)濟(jì)土地的條件受到了嚴(yán)格的限制，這種限制造成了土地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法在市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)焕谫Y源的優(yōu)化配置。
?。ǘ?、土地分配過(guò)于零散，限制了土地的流轉(zhuǎn)
自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，土地逐漸分散化。大多數(shù)農(nóng)民的土地分散于不同的地段，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。過(guò)于分散的土地，也加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本。
?。ㄈ?、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，導(dǎo)致糾紛發(fā)生
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多在民間進(jìn)行，隨意性較大，操作不規(guī)范。如有的只是達(dá)成口頭協(xié)議，未簽訂書(shū)面合同；有的簽訂書(shū)面合同，但形式不規(guī)范，權(quán)利、義務(wù)關(guān)系約定不明確，容易產(chǎn)生糾紛；有的土地經(jīng)多次流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致中間存在“斷檔”現(xiàn)象；有的土地流轉(zhuǎn)后改變土地用途，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。
?。ㄋ模?、流轉(zhuǎn)后的土地改變使用用途，導(dǎo)致土地價(jià)值損毀，引發(fā)糾紛
有的土地流轉(zhuǎn)后，承包人為了短期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，甚至承包的目的就是為了改變土地用途用以他用，例如建筑用地、種植林木等，對(duì)土地進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)，造成土地價(jià)值損毀，難以恢復(fù)原貌。發(fā)包人為維護(hù)自己合法權(quán)益，到法院提起訴訟。
三、問(wèn)題的成因
（一）、保護(hù)本集體成員內(nèi)部利益導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的封閉性
集體組織成員擁有對(duì)本集體土地的使用權(quán)，其權(quán)利具有內(nèi)部分配的性質(zhì)?；诒Ｗo(hù)本集體成員利益的角度出發(fā)，因此他的轉(zhuǎn)讓對(duì)象通常以本集體內(nèi)部成員為限。對(duì)本集體以外的單位和個(gè)人發(fā)包，設(shè)定了嚴(yán)格的條件。這種限制，保護(hù)了本集體組織成員的利益，對(duì)促進(jìn)本集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定起到了積極的作用，但同時(shí)也造成了土地流轉(zhuǎn)的封閉性，不利于土地資源的優(yōu)化配置。
?。ǘ⑥r(nóng)村土地現(xiàn)狀和習(xí)慣增加的土地流轉(zhuǎn)的難度
由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行的是“增人不增地、減人不減地”的政策，30年不變。在二輪土地承包中，村集體分配土地的原則通常是綜合考慮土地的質(zhì)量、距離的遠(yuǎn)近等因素，將每家每戶(hù)的土地分散開(kāi)。而隨著嫁娶、繼承等因素進(jìn)一步導(dǎo)致土地越發(fā)分散，同時(shí)也加大了土地集中經(jīng)營(yíng)的成本和難度。
?。ㄈ?、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、國(guó)家政策的調(diào)整導(dǎo)致土地價(jià)值大幅度提升。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，土地價(jià)值大幅度提升。而土地作為最為稀缺且不可再生的資源，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性仍然很強(qiáng)。一旦權(quán)益受到侵犯，其基本生存都要受到威脅，只能通過(guò)法律的途徑維護(hù)自己的權(quán)益。而隨著國(guó)家政策的調(diào)整，免征農(nóng)業(yè)稅，并實(shí)行糧種補(bǔ)貼，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕，收益大幅提高，農(nóng)民種田的積極性空前高漲。以碾子山區(qū)為例，經(jīng)調(diào)查，近幾年土地承包價(jià)格上漲十分明顯。2010年以前，承包價(jià)格在每畝50元-100元之間，而在近兩年，承包價(jià)格已上漲到每畝300元-400元之間。土地承包者獲得了巨大收益，而發(fā)包方因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)心理不平衡，這樣就不可避免的產(chǎn)生糾紛，
?。ㄋ模⑥r(nóng)民法律意識(shí)淡薄、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范導(dǎo)致矛盾沖突增多。
《土地承包法》第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”但實(shí)踐中，多數(shù)農(nóng)民不清楚法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為有哪些，有什么法律后果，流轉(zhuǎn)行為存在很多不規(guī)范現(xiàn)象。如部分農(nóng)民認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)無(wú)需簽訂書(shū)面協(xié)議，大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，相互了解，口頭說(shuō)一下就可以了，簽訂協(xié)議好像信不過(guò)對(duì)方；有的簽訂書(shū)面協(xié)議不規(guī)范，土地轉(zhuǎn)包合同寫(xiě)成土地買(mǎi)賣(mài)合同；有的農(nóng)民認(rèn)為土地三十年承包權(quán)都是自己的，土地流轉(zhuǎn)與村里面沒(méi)關(guān)系，自行處置就可以了；還有一種情況，土地承包權(quán)經(jīng)多次轉(zhuǎn)讓?zhuān)踔赁D(zhuǎn)讓給本集體以外的人耕種，中間還存在“斷檔”現(xiàn)象，原發(fā)包人想要收回土地，確不知向誰(shuí)索取。
?。ㄎ澹⒒鶎咏M織管理缺位，導(dǎo)致矛盾得不到有效化解。
村屯并沒(méi)有建立起行之有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，村委會(huì)并沒(méi)有發(fā)揮好管理的職能，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)目前處于一種無(wú)序的狀態(tài)。而現(xiàn)在基層組織的社會(huì)控制力明顯弱化，對(duì)群眾的號(hào)召力、影響力、說(shuō)服力大大下降，一些矛盾糾紛在基層得不到有效化解，訴訟就成為他們普遍的選擇。
（六）、農(nóng)村社會(huì)保障體系缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難
在我國(guó)廣大農(nóng)村，土地仍然是最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。在目前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未健全的情況下，土地在一定程度上仍然是農(nóng)民的“保命田”，很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)是持謹(jǐn)慎的態(tài)度，不愿意將土地一次性流轉(zhuǎn)給第三方。即使轉(zhuǎn)包，也多數(shù)采用一年一簽的形式，給自己留出“后路”。這樣，對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)主體實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期性、大規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成了難度。
四、解決問(wèn)題的對(duì)策
?。ㄒ唬?、放開(kāi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)身份限制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)完全市場(chǎng)化。農(nóng)村土地可以在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)，法律和相關(guān)政策不再設(shè)定禁止性規(guī)定。這樣有助于打破土地流轉(zhuǎn)的地域性，有利于吸引外來(lái)資金促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
?。ǘ?、大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體，開(kāi)展農(nóng)村土地專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)
發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民加入專(zhuān)業(yè)合作社，是解決農(nóng)村土地零散、分散的有效途徑。農(nóng)戶(hù)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，通過(guò)土地和資本的結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源利用率的最大化。農(nóng)民每年按照占有的股份進(jìn)行分紅，這樣就可以釋放出更多的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移城市。而土地使用效率的提高，將更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
?。ㄈ?、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為，完善備案登記制度。
充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)職能，完善土地登記和備案制度。對(duì)在二輪土地承包中存在的問(wèn)題，如登記有誤、四址不清等及時(shí)清理、核查，以預(yù)防和減少承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的，必須報(bào)村委會(huì)登記備案，否則按無(wú)效合同處理。
?。ㄋ模⒓訌?qiáng)法制宣傳和對(duì)農(nóng)村基層組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。繼續(xù)加大對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳、普及力度，增強(qiáng)村組織成員和人民群眾的法律意識(shí)。開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)，選派優(yōu)秀法官下村屯，以座談、授課等形式，加強(qiáng)對(duì)村干部的法律培訓(xùn)。強(qiáng)化基層調(diào)解，充分發(fā)揮基層組織在調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛中的作用。致力于將矛盾化解在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。
?。ㄎ澹⒁婪ㄩ_(kāi)展審判工作，公平、公正地審理土地承包糾紛案件。
對(duì)土地承包合同進(jìn)行全面審查，從合同的訂立是否符合法定程序、合同的內(nèi)容是否違反法律規(guī)定、合同的履行是否違反合同約定、解除合同的理由是否充分等方面詳細(xì)審查。多下去調(diào)查走訪(fǎng)，向村委會(huì)、村民詳細(xì)了解情況，查明案件焦點(diǎn)，還原事實(shí)真相，最大程度地公平、公正地審理每一起案件。
?。?、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村保障制度。
由于我國(guó)農(nóng)村面積大、農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)村科技化水平低，大多數(shù)農(nóng)民現(xiàn)在還普遍存在靠天吃飯的現(xiàn)象。農(nóng)民也不例外，一旦受到自然災(zāi)害或其他因素的影響，導(dǎo)致減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)事件的發(fā)生，其損失是慘重的。自家的口糧田還好說(shuō)，而通過(guò)轉(zhuǎn)讓等方式取得的土地，將會(huì)影響其繳納承包費(fèi)，導(dǎo)致違約。這時(shí)，一種健康的、完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和信貸制度就非常必要。它有利于暫時(shí)緩解因資金匱乏而帶來(lái)的危機(jī)，保持再生產(chǎn)的能力，更有助于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。而建立一個(gè)健全的農(nóng)村保障制度，包括農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度，解決“失地”農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，是非常必要的。
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