PPP模式在青山湖區(qū)適用的探索
● 青山湖區(qū)PPP專題調(diào)研組
為了貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，切實(shí)掌握新政策條件下地方政府拓展融資渠道的新方法新策略，加快推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型和“PPP”實(shí)務(wù)操作，根據(jù)青山湖區(qū)區(qū)委調(diào)研課題分工,區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)黃志平和區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)錢峰燕兩位區(qū)領(lǐng)導(dǎo)積極搭建調(diào)研團(tuán)隊(duì)，親自擬定調(diào)研思路，組織區(qū)政府辦、區(qū)發(fā)改委、區(qū)財(cái)政局、區(qū)城投公司等相關(guān)職能部門關(guān)鍵崗位工作人員，參加了中國(guó)城市建設(shè)與投融資發(fā)展研究中心舉辦的“政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式政策解讀與實(shí)務(wù)運(yùn)作高級(jí)研討會(huì)”，重點(diǎn)學(xué)習(xí)財(cái)稅體制改革與“PPP”相關(guān)政策、融資平臺(tái)創(chuàng)新、“PPP”項(xiàng)目運(yùn)作，并結(jié)合我區(qū)實(shí)際，以解放東路延伸段改造、羅家基礎(chǔ)設(shè)施安置房?jī)蓚€(gè)項(xiàng)目為案例作深入分析，就“PPP”模式在我區(qū)適用提出了幾點(diǎn)思考性建議。
一、“PPP”模式的概念及意義
1、“PPP”的定義：PPP即英文Public—Private—Partnership的首字母縮寫(xiě)，中文直譯為“公私合伙”、“公私合營(yíng)”，是指政府部門與社會(huì)資本之間的一種合作經(jīng)營(yíng)模式。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)改委等六部委令第25號(hào)）第3條給“PPP”的具體定義為“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！?/p>
2、“PPP”的內(nèi)涵及類型：“PPP”有狹義、廣義之分。狹義的“PPP”是指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。廣義的“PPP”是指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱。由于“PPP”的核心是要解決政府性投資項(xiàng)目的融資籌資問(wèn)題，因此，其基本類型主要分融資性質(zhì)和非融資性質(zhì)。一是融資性質(zhì)的“PPP”運(yùn)作模式有10種具體形式：①建造、運(yùn)營(yíng)、移交（BOT）；②民間主動(dòng)融資（PFI）；③建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交（BOOT）；④建造、移交（BT）；⑤建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)（BTO）；⑥重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交（ROT）；⑦設(shè)計(jì)建造（DB）；⑧設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)（DB-FO）；⑨建造、擁有、運(yùn)營(yíng)（BOO）；⑩購(gòu)買、建造及營(yíng)運(yùn)（BBO）。二是非融資性質(zhì)的“PPP”運(yùn)作模式有3種具體形式：①作業(yè)外包（服務(wù)外包）；②運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M）；③移交、運(yùn)營(yíng)、移交（TOT）。
3、“PPP”項(xiàng)目的基本操作流程：PPP項(xiàng)目操作流程大致可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五大步驟。具體為：
第一步，項(xiàng)目識(shí)別，具體是：項(xiàng)目發(fā)起—>項(xiàng)目篩選—>物有所值評(píng)價(jià)—>財(cái)政能力論證；
第二步，項(xiàng)目準(zhǔn)備，具體是：組建政府層面的管理機(jī)構(gòu)—>編制項(xiàng)目實(shí)施方案—>審核項(xiàng)目實(shí)施方案；
第三步，項(xiàng)目采購(gòu)（招標(biāo)），具體是：發(fā)布采購(gòu)（招標(biāo)）文件公告及報(bào)名—>資格審查—>采購(gòu)（公開(kāi)招投標(biāo)）—>確定中標(biāo)單位及簽署合同；
第四步，項(xiàng)目執(zhí)行，具體是：成立項(xiàng)目公司—>項(xiàng)目融資—>績(jī)效監(jiān)測(cè)與資金支付—>運(yùn)行評(píng)估；
第五步，項(xiàng)目移交，具體是：移交準(zhǔn)備—>性能測(cè)試—>資產(chǎn)交割—>績(jī)效評(píng)價(jià)。
二、“PPP”模式對(duì)城市建設(shè)的推動(dòng)作用
當(dāng)前，隨著各地城市化建設(shè)的不斷加快，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的城市建設(shè)投資不斷加大。以青山湖區(qū)為例，2010年區(qū)財(cái)政投入城市建設(shè)的資金占當(dāng)年財(cái)政總支出的比重達(dá)到20.4%，近幾年無(wú)論是資金總量還是支出比重，都呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，財(cái)政支出壓力日益凸顯。比如，我區(qū)采用“BT”模式正在推進(jìn)的羅家板溪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，在工程建設(shè)竣工驗(yàn)收后的一年內(nèi)將出現(xiàn)2.6億元資金需求的井噴，如以2014年地方收入為例，僅此一個(gè)項(xiàng)目的支出就占2014年地方收入15.01億元的17.3%，如果再多上幾個(gè)項(xiàng)目，區(qū)財(cái)政將入不敷出，財(cái)政支出壓力巨大。
推行“PPP”模式，正是為了緩解地方財(cái)政在推進(jìn)城市建設(shè)等財(cái)政性投入上的資金壓力，特別是改變以往“BT”模式導(dǎo)致的短時(shí)間內(nèi)資金需求井噴的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政“有錢投項(xiàng)目、敢于上項(xiàng)目”的良性循環(huán)。我們認(rèn)為，通俗上理解，“PPP”模式就是政府變短期債務(wù)為長(zhǎng)期債務(wù)，或者可理解為政府一次性向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)（產(chǎn)品）變?yōu)橄蚱髽I(yè)“按揭”方式購(gòu)買?！癙PP”模式還帶來(lái)了管理上的更新，由政府管理變?yōu)槠髽I(yè)自營(yíng)?！癙PP”模式雖然在我國(guó)還是剛剛起步，但國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)其操作程序已有相關(guān)規(guī)定，這些程序規(guī)定就是定量，不隨項(xiàng)目而變化的。而變量部分，就是對(duì)外公布的招標(biāo)控制價(jià)，這是整個(gè)“PPP”項(xiàng)目的核心和重點(diǎn)，其不僅關(guān)系政府項(xiàng)目支出成本，也關(guān)系企業(yè)承建投入資金及回報(bào)率。我們認(rèn)為，招標(biāo)控制價(jià)中應(yīng)包含所有涉及到的成本，主要有以下幾個(gè)方面：①工程建設(shè)成本（按定額下浮后的建設(shè)成本，最高下浮10%）；②企業(yè)融資成本（工程建設(shè)成本×同期銀行貸款利率×雙方約定時(shí)限，約定時(shí)限：10年≤時(shí)限≤30年）；③3%的企業(yè)回報(bào)率；④后期維護(hù)管理成本（含維護(hù)設(shè)備、管理人員工資等）。此外，如果項(xiàng)目可以提供部分特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（如，廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、道路收費(fèi)權(quán)等）或物業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償（如，捆綁一棟大樓交由投資方經(jīng)營(yíng)管理，以大樓租金來(lái)償還企業(yè)投資資金等）。經(jīng)過(guò)測(cè)算后，如在雙方約定年限內(nèi)可以全部?jī)斶€，則公布的招標(biāo)方案中的回報(bào)方式只涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或物業(yè)補(bǔ)償；如在雙方約定年限內(nèi)只能部分償還，則招標(biāo)控制價(jià)須扣減測(cè)算后的償還資金。
青山湖區(qū)作為城市中心區(qū)，其絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是以道路等非營(yíng)利性質(zhì)的市政工程為主，而且在后期維護(hù)管理上的負(fù)擔(dān)較重。因此，有針對(duì)性的采取“項(xiàng)目投、建、養(yǎng)一體化+政府付費(fèi)購(gòu)買公共服務(wù)”的PPP模式運(yùn)作（BOT），更加符合當(dāng)前青山湖區(qū)的實(shí)際需求?？梢钥隙ǖ氖?，成功運(yùn)用“PPP”模式將對(duì)政府高效運(yùn)用社會(huì)資本投資公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域帶來(lái)新的開(kāi)端，其優(yōu)勢(shì)和作用十分明顯：一是減輕了政府投資壓力。不僅拉長(zhǎng)了政府對(duì)工程項(xiàng)目資金的支付時(shí)間，緩解了財(cái)政資金支出壓力，也節(jié)約了政府投融資、后期維護(hù)管理等成本。
二是推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。變政府管理為企業(yè)管理，政府不在承擔(dān)工程后期約定時(shí)間內(nèi)的管理職能，只承擔(dān)監(jiān)督職能。
三是提高了政府對(duì)外信譽(yù)?！癙PP”項(xiàng)目的政府支付金額和時(shí)限都要通過(guò)本級(jí)人大審議通過(guò)，并列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算支出。這不僅改變了以往政府資金拖欠的問(wèn)題，保證了資金的支付渠道和支付來(lái)源，也提振了企業(yè)投資的信心。
四是擴(kuò)大了企業(yè)投資總量。企業(yè)投資時(shí)間從短期擴(kuò)大為長(zhǎng)期，其投資范圍和投資量也從原來(lái)單純的工程投資變?yōu)楣こ?維護(hù)+管理的多元化投資。五是提高了工程建設(shè)質(zhì)量。由于企業(yè)方后期要負(fù)責(zé)較長(zhǎng)年限的維護(hù)和管理，不再是以往“一錘子買賣”。因此，企業(yè)方會(huì)特別重視工程建設(shè)質(zhì)量，以此減少后期維護(hù)成本。
三、青山湖區(qū)新建項(xiàng)目擬采用“PPP”模式的案例分析
我們以解放東路延伸段改造項(xiàng)目、羅家基礎(chǔ)設(shè)施安置房項(xiàng)目為切入點(diǎn)，嘗試用“PPP”模式來(lái)構(gòu)建和測(cè)算其最核心的招標(biāo)控制價(jià)及成本，為下一步該項(xiàng)目及其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)用好“PPP”模式提供有益參考。
（一）解放東路延伸段改造工程擬采用“PPP”模式分析
1、項(xiàng)目概況：該項(xiàng)目起點(diǎn)接現(xiàn)狀的昌東大道，終點(diǎn)為下穿規(guī)劃的天祥大道處，全長(zhǎng)為3.678公里，根據(jù)要求改造內(nèi)容及道路現(xiàn)狀情況，將項(xiàng)目分為ABCD四段：A段（昌東大道至羅家西路）：該段道路長(zhǎng)約580米，其中樁號(hào)K0+000～K0+140段道路紅線寬度為50m，為城市主干路；樁號(hào)K0+140～羅家西路段道路紅線寬度為36米，為城市次干路。B段（羅家西路至羅家中路）：該段道路約520米，保持現(xiàn)狀，道路紅線寬度為60米。C段（羅家中路至南鋼鐵路）：該段道路長(zhǎng)約880米，道路紅線寬度為36米。D段（南鋼鐵路至天祥大道）：該段道路長(zhǎng)約1.7公里，道路紅線寬度7～12米，新建橋梁一座。道路改造總用地面積71499平米，其中，機(jī)動(dòng)車道面積54123平米、人行道面積11589平米、綠化帶面積5787平米。主要建設(shè)內(nèi)容包括：道路、排水、橋梁、路燈、綠化、交通設(shè)施、強(qiáng)電、弱電、管線遷移、拆除、消火栓等。項(xiàng)目總投資6952.58萬(wàn)元（其中：工程費(fèi)用為5383.70萬(wàn)元，工程其他費(fèi)用為1237.81萬(wàn)元，工程預(yù)備費(fèi)為331.08萬(wàn)元）。
2、招標(biāo)控制價(jià)測(cè)算：
（1）工程建設(shè)成本：6952.58萬(wàn)元×（1-10%下浮系數(shù)）=6257.32萬(wàn)元；
（2）企業(yè)融資成本：6257.32萬(wàn)元×4.85%貸款利率（銀行同期基準(zhǔn)利率）×20年（暫定）=6069.6萬(wàn)元；
（3）企業(yè)固定回報(bào)率：6257.32萬(wàn)元×3%=187.72萬(wàn)元；
（4）后期維護(hù)管理費(fèi)用：共計(jì)1795萬(wàn)元。
①市政養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用：一是路面管護(hù)費(fèi)用32.4738萬(wàn)元（54123㎡機(jī)動(dòng)車道面積×標(biāo)準(zhǔn)6元/㎡）；二是人行道管護(hù)費(fèi)用11.589萬(wàn)元（11589㎡人行道面積×標(biāo)準(zhǔn)10元/㎡），上述兩項(xiàng)合計(jì)年均費(fèi)用為44.0628萬(wàn)元，20年總計(jì)費(fèi)用為881.256萬(wàn)元。
②市容保潔管理費(fèi)用：一是道路清掃保潔經(jīng)費(fèi)37.72萬(wàn)元（65712㎡道路面積×5.6元/㎡+5787㎡綠地面積×1.6元/㎡）；二是果殼箱購(gòu)置費(fèi)用29.6萬(wàn)元（按100米設(shè)置一個(gè)需74個(gè)，按購(gòu)置單價(jià)1000元/個(gè)，5年更換一次，20年更換4次），上述兩項(xiàng)20年總計(jì)費(fèi)用為784萬(wàn)元（37.72萬(wàn)元×20年+29.6萬(wàn)元）
③園林養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用：5787㎡綠地面積×6元/㎡標(biāo)準(zhǔn)×20年，總計(jì)費(fèi)用為69.44萬(wàn)元。
④路燈養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用：一是管護(hù)費(fèi)用48.5萬(wàn)元（191套×127元/套×20年）；二是人員工資144萬(wàn)元（2人×3000元/月×20年），上述兩項(xiàng)合計(jì)費(fèi)用192.5萬(wàn)元。備注：路燈用電接入市路燈管理處線路，因此不計(jì)算用電費(fèi)用。（如道路用電由屬地政府支出，則可采取以電費(fèi)包干補(bǔ)償?shù)姆绞竭\(yùn)作，即規(guī)劃路燈191套，191套×電費(fèi)1.04元/小時(shí)×11小時(shí)/天的亮燈時(shí)間，每日費(fèi)用為2185元，20年（7300天）總計(jì)費(fèi)用為1595萬(wàn)元）。
上述招標(biāo)控制價(jià)總額為1.4309億元（如政府提供特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或物業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償，則核減后為最終的招標(biāo)控制價(jià)），如按20年（暫定）測(cè)算，每年財(cái)政需償還企業(yè)715萬(wàn)元。
（二）羅家板溪安置房項(xiàng)目擬采用“PPP”模式分析
1、項(xiàng)目概況：羅家板溪安置房項(xiàng)目位于謝佛路以北、昌東三路以南、南嵩路以西、北嵩路以東。項(xiàng)目規(guī)劃總面積378畝，容積率3.0，規(guī)劃建筑總面積82.55萬(wàn)平米，其中，住宅面積50萬(wàn)平米，社區(qū)用房、幼兒園等公建面積1.18平米，商業(yè)面積12.27萬(wàn)平米，地下面積19.1萬(wàn)平米（地下車位5176個(gè)），總戶數(shù)5176戶。
2、招標(biāo)控制價(jià)測(cè)算：分增量部分和核減部分兩大塊。
（1）增量部分：
①工程建設(shè)成本：82.55萬(wàn)㎡×2110元/㎡（不含200元土地款）×（1-10%下浮系數(shù)）=15.67億元；
②企業(yè)融資成本：17.16億元×4.85%貸款利率（銀行同期基準(zhǔn)利率）×20年（暫定）=16.64億元；
③企業(yè)固定回報(bào)率：17.16億元×3%=5148萬(wàn)元；
上述三項(xiàng)費(fèi)用總計(jì)為：32.82億元。
④后期維護(hù)管理費(fèi)用，以政府授予的物業(yè)管理經(jīng)營(yíng)權(quán)包干解決（物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參照南昌市公租房小區(qū)物業(yè)標(biāo)準(zhǔn)0.6元/平米，20年的物業(yè)費(fèi)用總計(jì)為住宅50萬(wàn)平米×0.6元/㎡×240個(gè)月（20年）=7200萬(wàn)元）。
（2）核減部分：
①政府授予的地下車庫(kù)經(jīng)營(yíng)權(quán)：5176個(gè)車位×150元/月×240個(gè)月（20年）=1.86億元；
②政府授予的幼兒園經(jīng)營(yíng)權(quán)：2590㎡×150㎡/月×240個(gè)月（20年）=9324萬(wàn)元；
上述招標(biāo)控制價(jià)總額為30億元，如按20年（暫定）測(cè)算，每年財(cái)政需償還企業(yè)1.5億元。
（三）需要注意的三個(gè)方面問(wèn)題
1、項(xiàng)目出資比例問(wèn)題?！癙PP”項(xiàng)目需由政府與企業(yè)共同出資成立具體的項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)作，具體出資比例沒(méi)有固定要求，比如，重慶市紅巖村橋隧“PPP”項(xiàng)目上招標(biāo)人與中標(biāo)人的出資比例為5%、95%，國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）“PPP”項(xiàng)目要求中標(biāo)人出資不得超過(guò)49%（政府投資比例不得低于51%）。我們認(rèn)為，出資比例可根據(jù)項(xiàng)目類別、性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，但“PPP”項(xiàng)目的核心是運(yùn)用市場(chǎng)資本參與項(xiàng)目建設(shè)和管理，因此，建議“PPP”項(xiàng)目資金來(lái)源完全由企業(yè)承擔(dān)。如個(gè)別項(xiàng)目確需政企合資，政府的出資比例也不宜過(guò)高。
2、融資成本核算問(wèn)題。上述兩個(gè)項(xiàng)目的企業(yè)融資成本是按照全部資金由中標(biāo)企業(yè)貸款融資提供的（最大化測(cè)算），但實(shí)際上項(xiàng)目公司或中標(biāo)企業(yè)需提供一定比例的自有資金，該部分資金是不計(jì)算融資成本的。比如，哈爾濱市利民大道義烏段和向陽(yáng)路PPP項(xiàng)目在招標(biāo)公告中明確，投標(biāo)人須提供自有資金不低于采購(gòu)預(yù)算30%的自有資金證明，投標(biāo)人中標(biāo)后組建的項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本金不低于工程建設(shè)投資的30%，其他資金可通過(guò)銀行貸款等方式籌集。
3、項(xiàng)目資金支付問(wèn)題。項(xiàng)目資金可按照年均等額支付或按照一定比例進(jìn)行支付，支付資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，由于銀行貸款利率是動(dòng)態(tài)的，存在一定變化，相應(yīng)的還款金額也應(yīng)同步調(diào)整。比如，安徽省宿州市園林綠化“PPP”項(xiàng)目在招標(biāo)公告中明確，政府分五年分期回購(gòu)中標(biāo)人投資，回購(gòu)比例分別為30%、20%、20%、20%、10%；財(cái)務(wù)收益率為8.5%（按央行基準(zhǔn)利率6％測(cè)算），政府分期回購(gòu)時(shí)按照財(cái)務(wù)收益率支付投資人資金占用成本，實(shí)際財(cái)務(wù)收益率按當(dāng)期央行利率同比例浮動(dòng)。
青山湖區(qū)PPP專題調(diào)研組：
組 長(zhǎng)：區(qū)委常委、常務(wù)副區(qū)長(zhǎng) 黃志平
副組長(zhǎng)：區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng) 錢峰燕
成 員：陶小平、陶琿、余瑄若、萬(wàn)利東
金 玲
聯(lián)系客服
