基礎(chǔ)設(shè)施投資將繼續(xù)作為2021年政府工作的一項重點(diǎn)，且在中央經(jīng)濟(jì)工作會議層面首提“社會資本參與”，意義重大。
在此大背景下，2021年基礎(chǔ)設(shè)施的投融資工作將有別于往年，不太可能出現(xiàn)投融資模式的主流模式，而是更多地謀求適合項目自身特點(diǎn)，在依法合規(guī)的前提下，在地方財政可承受能力范圍內(nèi)有序開展項目投融資模式的設(shè)計和組合。如下筆者列舉了若干種或?qū)⑹褂玫降耐度谫Y模式和交易結(jié)構(gòu)。
下面介紹一下常見基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式：
1. 政府專項債券
根據(jù)《試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)[2017]89號）中的要求，各市縣要求具備相應(yīng)的額度才能發(fā)行專項債。專項債實(shí)行配額發(fā)行，同時要求發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模，實(shí)現(xiàn)資金自平衡。
2020年新增專項債券4.49萬億元，較2019年提高了57.8%。專項債的大規(guī)模發(fā)行逐漸產(chǎn)生使用效率不高、借新還舊、過度依賴土地出讓收入等問題，引起了監(jiān)管部門的高度重視。2020年12月23日，財政部部長劉昆在人民日報上發(fā)表文章《建立現(xiàn)代財稅體制》并明確指出:“完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項目收益相匹配”；2021年1月，財政部印發(fā)的財預(yù)〔2021〕5號以及2月財政部發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的財辦預(yù)〔2021〕29號文件，除要求對專項債項目實(shí)施穿透式監(jiān)測外，再次強(qiáng)調(diào)了合規(guī)審核與風(fēng)險防范。
2021年3月財政部已按程序提前下達(dá)各地部分新增專項債券額度17,700億元。根據(jù)今年《政府工作報告》，今年新增專項債額度總計36500億元。已經(jīng)提前下達(dá)的新增專項債額度占總額度比重約49%。各地均要求盡快將專項債券額度對應(yīng)到具體項目。
2.城投公司投資建設(shè)
城投模式是將項目交給本級平臺公司謀劃實(shí)施項目建設(shè)，并由平臺公司負(fù)責(zé)資金籌劃。這種模式下，平臺公司往往會從項目整體出發(fā)，有利于理清楚項目全流程各個環(huán)節(jié)的實(shí)施方式，保持實(shí)施的一致性；同時，政府在將具有一定經(jīng)營性資產(chǎn)交付給平臺公司時，有利于做大做強(qiáng)平臺公司的資產(chǎn)規(guī)模，做活現(xiàn)金流，提高信用評級，提升融資能力。另一方面，這種方式受限于城投平臺的資產(chǎn)負(fù)債水平，對于存量債務(wù)地區(qū)較高的地區(qū)往往繼續(xù)融資空間不大，且融資成本較高。
但需注意的是，在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）中提出：“進(jìn)一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運(yùn)營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。”
3. 政府與社會資本合作（PPP）
政府與社會資本合作（PPP）是2014年113號文之后，由財政部門主管和規(guī)范化管理的項目實(shí)施模式，即公共部門（Pubic）與私人部門（Private）通過合約形成良好合作關(guān)系的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目項目建設(shè)模式，項目回報機(jī)制有三種，分別是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)。其本質(zhì)在于政府資源及市場資源在數(shù)量、稟賦上的優(yōu)勢互補(bǔ)。這一模式特別強(qiáng)調(diào)共贏的理念、爭端的解決、公平公正及風(fēng)險共擔(dān)，充分發(fā)揮政府部門與私營部門各自具有的優(yōu)勢。
隨著財金〔2020〕13號、財金函〔2020〕59號等文件的發(fā)布，國家各部門用于指導(dǎo)操作PPP模式的政策趨于完善。2020年，PPP落地投資規(guī)模大約11萬億，而地方一般公共預(yù)算支出接近19萬億，按照初步測算，尚有新增8-10萬億的規(guī)?？臻g。截至2020年底，在全國2693個有PPP項目入庫的行政區(qū)中，1485個行政區(qū)PPP財承低于5%，只有28個行政區(qū)超10%紅線，尚有較大的財承空間。同時，財政部于2020年12月4日發(fā)布的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》第五條規(guī)定：“政府和社會資本合作等涉及財政支出責(zé)任的項目，應(yīng)當(dāng)堅持必要、可承受的財政投入原則，健全財政支出責(zé)任監(jiān)控和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制”。該條款規(guī)定了PPP必要、可承受的財政投入原則?？梢姡弦?guī)的PPP仍將是未來政策支持引導(dǎo)的社會資本投融資主要模式之一。
4. 特許經(jīng)營模式
所謂的特許經(jīng)營模式是指政府依托《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，采用競爭方式依法授權(quán)社會投資人一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)，且主要由社會投資人自負(fù)盈虧。
特許經(jīng)營模式主要適用于新建、續(xù)建項目，并要求其存在經(jīng)營性。此類模式要求政府資金已落實(shí)，所以對項目資金要求較高。從監(jiān)管與政策的角度考量，特許經(jīng)營也許是2021年內(nèi)會使用到的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式之一。首先，特許經(jīng)營有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》作為法律依據(jù)，是現(xiàn)有法律框架內(nèi)的合法模式；其次，特許經(jīng)營模式可以適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，符合會議指向的民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。
5.整體授權(quán)經(jīng)營模式（ABO）
ABO模式包括授權(quán)（Authorize）、建設(shè)（Build）和運(yùn)營（Operate）三個步驟，由政府授權(quán)平臺公司，平臺公司選擇社會資本方合作并組建項目公司，項目公司在被授權(quán)經(jīng)營范圍內(nèi)負(fù)責(zé)項目及配套資源開發(fā)。項目公司在全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)；在運(yùn)營階段通過項目自身收益和相關(guān)資源收益償還項目融資本息和運(yùn)營成本；在合作期滿將項目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。實(shí)踐中，ABO模式較適用于區(qū)域綜合開發(fā)等現(xiàn)金流穩(wěn)定、風(fēng)險小的、社會投資人充分認(rèn)可的領(lǐng)域。雖然沒有政策明確其執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但ABO模式屬于地方政府的一種實(shí)踐，且獲得了社會投資人的認(rèn)可，在未來還有一定的發(fā)展?jié)摿Α?/span>
ABO模式可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營主體更充分發(fā)揮資源整合能力，提高項目經(jīng)營效益，有如下幾個優(yōu)點(diǎn)：一是受托項目公司授權(quán)經(jīng)營,二是政府發(fā)揮監(jiān)管職能,三是政府根據(jù)協(xié)議約定支付補(bǔ)貼。
6. 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式（EOD）
EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實(shí)施方式。之前，與此類似的還有：以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD,
Transit-Oriented-Development）。
2020年9月國家發(fā)改委、財政部等四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長點(diǎn)增長極的知道意見》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）提出“探索開展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向（EOD）的開發(fā)模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)境治理水平，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展?！?EOD項目操作模式就是通過生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、環(huán)境修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)促使該區(qū)域及周邊的土地升值，并為產(chǎn)業(yè)引入和人口流入提供良好的生態(tài)環(huán)境作為基礎(chǔ)；在為產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加居民收入、企業(yè)的利潤和政府的稅收的同時，依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類宜居三者協(xié)調(diào)發(fā)展。
2020年9月《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號）向各地區(qū)征集EOD模式備選項目。2021年內(nèi)EOD模式在各地的具體項目中開展和使用存在較大的研究和實(shí)踐空間。
