十八屆四中全會提出依法治國、以法行政的方略。我的理解是，依法行政就是按照我國的憲法、法律、法規(guī)行事，任何政策的制定都要以法律為依據(jù)。具體地說，在涉及農(nóng)村土地問題上應(yīng)該按照我國憲法和土地相關(guān)法律為依據(jù)來制定相關(guān)政策。
新型城鎮(zhèn)化根本上說就是人的城鎮(zhèn)化，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市市民是新型城鎮(zhèn)化的核心。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有的農(nóng)村承包地是否要求退還給集體，是當(dāng)前面臨的一個現(xiàn)實問題。筆者認為，按照十八屆四中全會依法治國依法行政的精神，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否退出承包地必須依法進行?！吨腥A人民共和國憲法》明文規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確指出：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！卑凑者@些法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果在大中城市（小城市和城鎮(zhèn)除外）安家落戶，應(yīng)該退出集體，把承包地交還給集體。但是，如何退出承包地是值得研究的一個大問題，本文提出如下對策思路。
首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是否在城市落戶應(yīng)該完全尊重他們的意愿。他們有權(quán)在保留農(nóng)村戶口和放棄農(nóng)村戶口之間做出自己的選擇，政府和其他機構(gòu)無權(quán)干涉。如果他選擇保留農(nóng)村戶口，應(yīng)依法保留他的承包地和宅基地，在承包期內(nèi)集體經(jīng)濟組織無權(quán)收回，不管他在城里務(wù)工經(jīng)商多少年。
其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果愿意放棄農(nóng)村戶口，而又符合所在城市落戶的條件，所在城市應(yīng)該給予登記城市戶口，并與現(xiàn)有城市正式居民享有同等的各項權(quán)利和福利。同時他必須依法退還農(nóng)村承包地和宅基地。他放棄了農(nóng)村戶口，意味著他放棄了集體成員資格，他就必須把承包地交還給集體，因為按照法律承包地所有權(quán)屬于集體，如果不交回，就違反了農(nóng)村土地集體所有的基本制度和相關(guān)法律。
第三，為了保障進城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益，承包地退出應(yīng)該給予合理的補償。《土地承包法》明確規(guī)定，承包地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等協(xié)商、自愿和有償?shù)脑瓌t。而且還明確規(guī)定，承包地流轉(zhuǎn)所獲得的收益全部歸承包人所有，任何組織和個人不得對流轉(zhuǎn)收益進行截留和扣繳。
第四，對退出的承包地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是讓承包地的退出方和承接方協(xié)商確定，任何一方確定補償標(biāo)準(zhǔn)都不會使另一方滿意。有一種觀點認為，為了客觀公正，對欲退出的承包地要經(jīng)過第三方評估機構(gòu)進行評估，然后按照評估的價格進行補償。這樣雙方才會接受。但是我們認為這種方法是不可行的。一是我國農(nóng)地是不準(zhǔn)買賣的，因此沒有一個合理的價格作為評估的參照物。二是由誰來補償?shù)膯栴}。如果由所在集體經(jīng)濟組織補償，集體沒有收入來源，是沒有能力進行補償?shù)?。如果由本村現(xiàn)有的集體成員來補償，這是合理合法的，按照法律本村集體成員可以優(yōu)先獲得本村集體成員退出的承包地，但留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的集體成員收入有限，一般是擔(dān)負不起補償費用的，因此也是不可行的。如果由國家補償，因補償數(shù)額巨大政府也不可能對退出的承包地給予足夠的補償；即使政府有能力補償，也會導(dǎo)致不公平和腐敗問題。三是收回的承包地如何再發(fā)包也是個大問題。由本村集體組織成員承接退出的承包地是最為合理的，但也面臨一個如何分配的問題，是無償平均分配給集體內(nèi)每個成員，還是有償分配給有支付能力且有經(jīng)營才能的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主？無論哪種分配方式，都是不合理、不公平，因此是不可行的。
第五，我們認為，以縣為單位建立土地交易中心是比較可行的辦法。在土地交易中心，欲想在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以在土地交易中心把他們的承包地還有宅基地在土地交易中心明碼標(biāo)價轉(zhuǎn)讓。而那些想要承接這些承包地的人根據(jù)轉(zhuǎn)讓價格考慮是否承接這些承包地，也可以與轉(zhuǎn)讓方協(xié)商轉(zhuǎn)讓價格。如果雙方同意，受讓人將支付轉(zhuǎn)讓人的承包費，于是土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓成功。
第六，原承包地農(nóng)戶將與村集體解除農(nóng)地承包關(guān)系，同時辦理轉(zhuǎn)戶手續(xù)。這樣，那些放棄承包地和宅基地的農(nóng)民就完全脫離了農(nóng)村，變成了城市新市民，享有城市居民的一切權(quán)利和包括住房、就業(yè)、教育、交易、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。另一方面，那些在交易中心取得承包地的人可以擁有農(nóng)地承包權(quán)。之后，與村集體簽訂新的承包合同，如果是本村集體成員，只是簽訂新的承包合同就行了，如果是村外人，就得要求把戶口遷入該村，成為該村集體的新成員。在土地交易中心讓承包地轉(zhuǎn)讓的辦法可以解決有償轉(zhuǎn)讓的費用問題和承包地的分配公平問題，是一個令各方都滿意的切實可行的辦法。轉(zhuǎn)讓承包地和宅基地的農(nóng)戶是滿意的，因為補償是按照市場行為進行的，遵循了自愿、平等協(xié)商、有償?shù)脑瓌t。接受承包地的新集體成員也感到滿意，因為他們可以利用在交易中心合法取得土地承包地經(jīng)營權(quán)之后，實施規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，獲取較高的規(guī)模收益。政府也是滿意的，因為這種方式符合國家相關(guān)法律和支持三農(nóng)的各項方針政策：（1）堅持了農(nóng)村土地集體所有的根本制度，因為在交易中心轉(zhuǎn)讓的是土地承包權(quán)而不是土地所有權(quán)，所有權(quán)仍然屬于集體；（2）維護了退出農(nóng)地的進城落戶人員的利益，增加了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的收入；（3）通過這種方式進行土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營。
第七，通過在土地交易中心退出承包地，必須對現(xiàn)行的戶籍制度和土地制度進行相應(yīng)改革，掃除一些法律和政策障礙。一是要消除戶籍制度限制，現(xiàn)在學(xué)界和政府都把注意力放在如何放開城市戶籍制度限制上，這當(dāng)然是必須的。但對于城里人和外村人到農(nóng)村落戶的許多限制還沒有放開。應(yīng)該放開所有戶籍限制，讓我國公民能夠在城市與城市之間，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間，城鄉(xiāng)之間自由流動和定居。如果有城里人愿意在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，可以承包那些愿意放棄承包權(quán)的農(nóng)戶的承包地，并落戶該村，成為該村集體新成員。同時，對于外村人落戶該集體，也應(yīng)該予以準(zhǔn)許，其前提條件必須有償從現(xiàn)有集體成員手中取得該村的承包地。二是消除土地制度的一些限制。按照土地承包法，承包地不僅在本村集體成員之間可以轉(zhuǎn)讓，而且也可以在村集體之外轉(zhuǎn)讓，但需要本村三分之二以上本村全體村民和村民代表同意。不過在實際執(zhí)行中還有很多限制。應(yīng)該通過新的法律和政策明確承包地在村集體之外轉(zhuǎn)讓是合法的，并予以支持。
（作者系武漢大學(xué)經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任、教授、博導(dǎo)）
