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近些年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府的財政收入緊張，收支矛盾問題日益突出，為了保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃安排有條不紊推進(jìn)，地方政府有意愿在適合領(lǐng)域采用特許經(jīng)營方式?？紤]到特許經(jīng)營項目有一定的使用者付費來源，在目前嚴(yán)查政府隱性負(fù)債的背景下，也是金融機(jī)構(gòu)較為青睞的項目模式。筆者認(rèn)為在中國未來相當(dāng)一段時期之內(nèi)，特許經(jīng)營模式實施的空間大，發(fā)展前景廣闊，但仍需防范一些問題和風(fēng)險。

本文結(jié)合筆者在實務(wù)工作中發(fā)現(xiàn)的問題，就特許經(jīng)營項目的經(jīng)濟(jì)性、特許權(quán)協(xié)議簽訂以及商務(wù)條款設(shè)置等方面予以提示，不當(dāng)之處，請批評指正。

上個世紀(jì)，歐美一些資本主義國家正處于大工業(yè)快速發(fā)展時期，亟需大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入，但政府自身公共財政預(yù)算有限，無法平衡財政收入與基礎(chǔ)設(shè)施支出，在此歷史背景下，特許經(jīng)營模式得到了大量的運用。特許經(jīng)營模式要求社會資本方通過使用者付費來獲取回報，雖然可能仍需要政府補(bǔ)貼，但核心理念是政府盡可能將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了社會資本方。

伴隨著中國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大量人口不斷遷入到城市工作和居住，由此產(chǎn)生了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，而在建國初期我國主要采用政府投資的傳統(tǒng)模式，但是這種單純依靠政府出資建設(shè)的方式無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國民生計的需要。為完善我國公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平、滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的必然要求，中央深化投資體制改革，全面打破基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的壟斷行為，各地政府鼓勵采取特許經(jīng)營模式，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入非禁止性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?？傮w而言，自1984年深圳沙角電廠B項目的建設(shè)運營引進(jìn)特許經(jīng)營模式以來，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營在國內(nèi)經(jīng)歷了30多年的實踐，在城市供水、供氣、供熱、交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)得到廣泛應(yīng)用，并陸續(xù)形成了一套制度規(guī)范。從國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營實踐情況來看，現(xiàn)階段高速公路是基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的主要應(yīng)用范圍。

2015年4月，發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《特許經(jīng)營管理辦法》）指出，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

特許經(jīng)營模式一般適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

1.BOT/ROT模式：在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。

2.BOOT、ROOT模式：在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府。

3.BTO、RTO模式：特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授權(quán)其在一定期限內(nèi)運營；

4.國家規(guī)定的其他方式。

由縣級以上政府組建領(lǐng)導(dǎo)小組，建立跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌實施特許經(jīng)營項目，具體操作流程如下：

1.編制項目實施方案

縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門，結(jié)合有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。

2.委托進(jìn)行項目可行性評估

項目提出部門可以委托第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評估的，由財政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。

3.對實施方案進(jìn)行審查

領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌，發(fā)揮協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)勢，會同有關(guān)部門對實施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

4.政府授權(quán)實施機(jī)構(gòu)實施

縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

5.實施機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)選擇特許經(jīng)營者

實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，通過公開招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

6.簽訂初步協(xié)議/簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項目公司的，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

7.特許經(jīng)營協(xié)議履行

按照特許經(jīng)營協(xié)議開展項目的建設(shè)、運營和移交工作。

特許經(jīng)營期限一般最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過上述規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

特許經(jīng)營者通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，可以約定通過向用戶收費等方式取得收益。向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

值得一提的是，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價格或收費的確定和調(diào)整機(jī)制，并根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。協(xié)議中，政府可以就不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。

一是關(guān)注項目建設(shè)其他資金的落實情況。比如資本金應(yīng)滿足國家的要求，金融機(jī)構(gòu)的融資總額與項目后期的收益相匹配，貸款不足部分需要項目公司另行籌集。

二是關(guān)注項目完工計劃和技術(shù)目標(biāo)的可行性，大多數(shù)銀行會要求建設(shè)單位出具如完工承諾函等支持性文件。

三是關(guān)注項目的后期還款來源是否可靠，若不可靠往往需要項目公司股東提供還貸擔(dān)保（如流動性補(bǔ)足函）。比如高速公路項目收費受到車流量、收費標(biāo)準(zhǔn)以及新建線路的替代效應(yīng)影響，還款來源就具有一定的不確定性，但對于機(jī)場高速這種高壟斷性質(zhì)項目以及強(qiáng)信用主體直接融資（如四川高速本級）的項目可能不用增信。再比如，若標(biāo)準(zhǔn)廠房要求能夠提供已經(jīng)簽訂的、不可撤銷的、長期的租賃合同，項目現(xiàn)金流可視為可靠。

特許經(jīng)營項目在經(jīng)過幾十年的推進(jìn)后，一些施工難度低的、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)好的、競爭優(yōu)勢突出的特許經(jīng)營項目，已經(jīng)干得差不多了，在這個時候，再想推進(jìn)特許經(jīng)營項目，就需要仔細(xì)考量項目的經(jīng)濟(jì)性。以高速公路為例，原來高速公路都修在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，車流量大，收益也好，現(xiàn)如今我國高速公路建設(shè)已經(jīng)開始向西部偏遠(yuǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，可能存在交通流量相對較少、橋隧比較高、單公里造價成本過高的問題，在現(xiàn)有的收費政策下（最長不超過30年收費），絕大多數(shù)的項目效益指標(biāo)預(yù)期難以達(dá)到投資所要求的標(biāo)準(zhǔn)，項目缺乏吸引力。特別是實操中還出現(xiàn)了奇怪的“肥瘦搭配”，“肥”意味著公路的收費效益非常好，但這里所謂的公路“肥”真的“肥”嗎？因此建議在項目前期研究階段對項目進(jìn)行篩選顯得非常重要，否則所謂的“肥”公路其實并不“肥”，反而還要搭配一條免費修的“瘦”公路，整個項目的經(jīng)濟(jì)效益大打折扣。此外，針對經(jīng)營效益不太好的高速公路項目，一般就會牽扯到中央車輛購置稅收入補(bǔ)助和地方財政投入。地方財政投入一般可分為“BOT+政府補(bǔ)助”、“BOT+政府股權(quán)合作”兩種模式，政府補(bǔ)助可以分為補(bǔ)建設(shè)期和補(bǔ)運營期兩種模式，建設(shè)期補(bǔ)助一般是固定金額并用于減少建設(shè)期的貸款金額，運營期補(bǔ)助就更偏向于作為項目公司的收入，補(bǔ)助的金額、形式、績效考核等內(nèi)容可根據(jù)不同項目特點進(jìn)行設(shè)置?！癇OT+政府股權(quán)合作”模式下相當(dāng)于減少社會資本方的資本金投入，政府和社會資本方進(jìn)行長期股權(quán)合作。

1.排他性和獨占性條款

法律規(guī)定中并未明確規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)具有排他性和獨占性，根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營權(quán)是指政府授予特許經(jīng)營企業(yè)（即項目公司）的一種權(quán)利，在其獲得授權(quán)后有權(quán)在協(xié)議規(guī)定的區(qū)域，在一定范圍和期限內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，政府或有權(quán)部門依法保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益?？梢钥闯鎏卦S經(jīng)營權(quán)是由政府通過行政方式授予的，如果不在特許權(quán)協(xié)議中讓政府作出相應(yīng)的承諾，則存在特許權(quán)被收回乃至再次授予其他方的風(fēng)險。這種情況下等于是放大了項目收益不確定性，項目的可融資性將變差，而投資人的利益將無法得到保障。根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》特許權(quán)協(xié)議第十一條為政府承諾和保障條款，因此項目公司應(yīng)當(dāng)與政府約定享有“排他性權(quán)利”，即在特許經(jīng)營期間政府授予項目公司的特許經(jīng)營權(quán)的任何部分都不能再授予其他方，以保證特許經(jīng)營權(quán)的排他性；同時項目公司應(yīng)當(dāng)與政府約定享有“獨占經(jīng)營的權(quán)利”，即要求政府保證不利用其行政地位自行或通過其指定的機(jī)構(gòu)行使特許經(jīng)營權(quán)的任何部分，以保證該特許經(jīng)營權(quán)的獨占性。

2.限制競爭條款

限制競爭條款可以和排他性和獨占性條款結(jié)合來看待，排他性和獨占性條款是保障特許經(jīng)營者在特定區(qū)域，在一定范圍和期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)，而限制競爭條款是為了防止在特定區(qū)域以外政府另行設(shè)立過多的同類項目，以防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)，導(dǎo)致過度競爭引起投資人預(yù)期經(jīng)營收益的下降。為有效保障特許投資人的投資收益，應(yīng)該在特許經(jīng)營協(xié)議中添加限制競爭的相關(guān)條款。特許經(jīng)營的高速公路領(lǐng)域在限制競爭方面是非常典型的，特許經(jīng)營企業(yè)的收益主要來自于對通行車輛收取過路費（另包括小部分路衍收入），如果政府新增了可替代的路線，將會導(dǎo)致車輛分流，原有高速公路將沒有辦法獲取預(yù)期的車流量，嚴(yán)重影響特許經(jīng)營者的成本回收及獲得合理收益。在特許權(quán)協(xié)議的審查過程中應(yīng)當(dāng)注意是否約定了嚴(yán)格的限制競爭的條款，以確保項目公司收回投資并實現(xiàn)預(yù)期利益。通常在高速公路特許權(quán)協(xié)議中要求政府方承諾，嚴(yán)格規(guī)劃并控制審批新建或改擴(kuò)建與原有高速公路平行、方向相同或構(gòu)成車輛實質(zhì)性分流的競爭性道路。若原有高速公路出現(xiàn)長期嚴(yán)重?fù)矶?，并?yán)重影響道路通行，建議政府在同等條件下優(yōu)先考慮原有高速公路特許經(jīng)營者建設(shè)新建項目，保障自身權(quán)益。

3.特許權(quán)變更和終止的條款

根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》第四章規(guī)定，“在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議”以及“特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償”。投資人應(yīng)在特許權(quán)協(xié)議中關(guān)注是否為后期變更協(xié)議內(nèi)容留活口，此外還應(yīng)該重點審查關(guān)于提前終止協(xié)議的各種情形，設(shè)置特殊情況下的提前退出機(jī)制,以及盡可能明確補(bǔ)償實現(xiàn)的內(nèi)容。

4.政府補(bǔ)償?shù)恼{(diào)整機(jī)制

特許經(jīng)營企業(yè)在很長的特許期內(nèi)，容易發(fā)生由于法律法規(guī)、政策變動允許調(diào)整收費期或不可抗力因素導(dǎo)致項目投資收益下降的風(fēng)險。以高速公路項目為例，像2020年新冠疫情這樣的不可抗力事件發(fā)生之后，高速公路暫停收費的同時還得承擔(dān)運維費用，降低了投資人的收益，此外極端情況下未來有可能取消高速公路收費，屆時如何去保障特許經(jīng)營企業(yè)自身權(quán)益也顯得尤其重要。根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》第三十條規(guī)定：“因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。”在特許權(quán)協(xié)議簽訂中應(yīng)當(dāng)注意條款的約定是否與上述規(guī)定相符，此外在實際操作中不難看出上述條款是保障投資人獲取了補(bǔ)償權(quán)，但如何補(bǔ)償政策并未限定。因此還需要和政府協(xié)商考慮設(shè)置靈活的補(bǔ)償調(diào)整機(jī)制。通常高速公路可以通過延長收費期或采取其他措施對項目公司予以適當(dāng)補(bǔ)償，調(diào)整后的收費期不超過國家法律及政策規(guī)定的最長期限（現(xiàn)階段最長運營不超過30年）。但通過延長收費期的措施是否能有效保障投資人的自身權(quán)益，仍需要區(qū)分不同情形，比如投標(biāo)收費期為29年，那在現(xiàn)在政策規(guī)定下，最多延長至30年，多收1年的收費收入不一定能夠彌補(bǔ)損失。

1.爭取特許經(jīng)營項目政府補(bǔ)助

根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，若特許經(jīng)營項目向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助,因此特許經(jīng)營模式實施的項目要重點關(guān)注可以爭取哪些政府補(bǔ)助，但不同行業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和政策均有所不同。以高速公路為例，國家層面有車輛購置稅收入補(bǔ)助，國家高速公路按項目建安費50%執(zhí)行。此外還應(yīng)結(jié)合地方層面的補(bǔ)助政策，比如由政府直接補(bǔ)助項目建設(shè)。一般而言政府補(bǔ)助資金不占股、不分紅，能有效降低社會資本的出資。

2.特許經(jīng)營收益預(yù)測

特許經(jīng)營項目好壞的評判標(biāo)準(zhǔn)，在于對未來收益獲取的預(yù)測。以高速公路為例，投資人是否參與特許經(jīng)營項目是建立在未來的車流預(yù)測上。1962年，美國芝加哥市發(fā)表了一篇《Chicago Area Transportation Study》提出交通預(yù)測四階段法，我國實踐中對于高速公路車流量的預(yù)測也普遍采用四階段法，總體而言交通四階段法是以居民出行調(diào)查為基礎(chǔ)，由交通生成、交通分布、交通方式劃分、交通量分配四個階段組成。雖然四階段交通量預(yù)測被廣泛運用，但實際上高速公路動輒20年，乃至30年的車流量預(yù)測，在預(yù)測的初始點很難充分考慮影響車流量的因素，急劇的增加了預(yù)測的難度，因此不難看出，很多投資人在參與高速公路項目是保持謹(jǐn)慎態(tài)度，而與此同時政府方有訴求要求咨詢單位提高擬實施的高速公路的車流量數(shù)據(jù)，以增加項目的吸引力。針對要參與的高速公路項目，應(yīng)該聘請客觀的第三方咨詢單位對車流量做出獨立的分析，作為投資的評判依據(jù)，此外還應(yīng)該考慮與政府方洽談，由于車流量不及預(yù)期所提供的政府補(bǔ)償措施，比如延長收費期限、提供財政補(bǔ)貼等。

3.收費標(biāo)準(zhǔn)變化的預(yù)測

特許經(jīng)營項目中對收費標(biāo)準(zhǔn)的確定以及政府補(bǔ)償機(jī)制的適時調(diào)整，是非常關(guān)鍵的。以高速公路為例，根據(jù)《收費公路管理條例》規(guī)定，車輛通行費的收費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級人民政府審查批準(zhǔn)。我們需要關(guān)注，（1）政府方原因?qū)е碌氖召M標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，降低項目的收益情況，應(yīng)該在特許權(quán)協(xié)議中約定相應(yīng)的補(bǔ)償措施。（2）收費標(biāo)準(zhǔn)高的道路通行的車流量可能會有所降低，而收費標(biāo)準(zhǔn)低的道路通行車流量可能會有所增加，可以看出收費標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響道路的車流量，車流量和收費標(biāo)準(zhǔn)共同決定了通行費收入的情況，因此爭取政府在投標(biāo)前明確收費標(biāo)準(zhǔn)，若公路運營階段發(fā)生變化，由政府承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，并予以可行性缺口補(bǔ)助。（3）在對項目通行費收入預(yù)測的時候，應(yīng)該謹(jǐn)慎對待收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，在實操中經(jīng)?？吹阶稍儥C(jī)構(gòu)假設(shè)收費標(biāo)準(zhǔn)也會隨著通貨膨脹率進(jìn)行遞增，每十年或每五年一次調(diào)整，而車流量并未因為收費標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而有所降低，這種預(yù)測方式顯得更為樂觀，預(yù)測的通行費收入更高。

4.要求政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險

為提升項目的吸引力，筆者認(rèn)為特許經(jīng)營項目如高速公路、自來水廠、污水處理廠等項目，約定由政府方來承擔(dān)最低需求風(fēng)險是合適的。最低需求即政府與投資人或項目公司約定最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費，在這種安排下可以一定程度上降低投資人或項目公司承擔(dān)的運營風(fēng)險，提高項目的可融資性。以高速公路為例，可以要求政府方為高速公路承諾最低需求，比如對車流量有“保底不兜底”承諾，常見的做法是當(dāng)車流量不足可研預(yù)測70%（不同項目比例不同）的時候，比如20%-30%時，政府給它保到70%；如果高于70%的時候，政府就不再保。但根據(jù)《特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，特許經(jīng)營項目不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。因此，政府方擔(dān)心被審計出涉嫌承諾固定回報的風(fēng)險，筆者認(rèn)為最低需求不等同于固定回報，原因如下：

根據(jù)2014年財金113號文規(guī)定，原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。根據(jù)2014年財金156號文規(guī)定，最低使用量即政府與項目公司約定一個項目的最低使用量，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。最低使用量的付費安排可以在一定程度上降低項目公司承擔(dān)實際需求風(fēng)險的程度，提高項目的可融資性。此外2014年財金76號文還規(guī)定，按照風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則，合理分配項目風(fēng)險，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。2019年財金10號文進(jìn)一步指出，社會資本負(fù)責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險。

上述的政策文件均為政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險提供了強(qiáng)有力的依據(jù)，因此，筆者認(rèn)為這類風(fēng)險不會形成地方政府隱性負(fù)債，應(yīng)該由政府承擔(dān)。

5.運營成本預(yù)測準(zhǔn)確

動輒20年乃至30年的特許運營期中，運營成本的預(yù)測對項目的現(xiàn)金流影響較大。以高速公路為例，通貨膨脹導(dǎo)致的維修養(yǎng)護(hù)成本、特別是管理及人工費上漲是無法忽視的，將造成運營成本逐年遞增，此外高速公路通常會遭遇雨雪霧霾等特殊天氣，不僅造成道路封閉、影響通行費收入，還會增加管養(yǎng)成本和道路安全隱患。因此，在特許經(jīng)營項目中運營成本控制以及運營管理能力顯得尤為重要。