【世界知識(shí)】英國抗疫決策：邏輯與教訓(xùn)

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面對(duì)新冠肺炎疫情洶涌來襲，英國政府先以“違反英國人民自由天性”為由踟躕不行，后又在輿論壓力下180度大轉(zhuǎn)彎，采取強(qiáng)力措施。英國首相約翰遜、衛(wèi)生大臣漢考克、首席醫(yī)療官惠蒂等高官相繼宣布確診感染新冠病毒，首相一度被送進(jìn)重癥監(jiān)護(hù)室（據(jù)英首相府發(fā)言人4月12日消息，約翰遜當(dāng)日已經(jīng)出院）。屢屢登上媒體頭條的背后是英國疫情狀況慘烈的現(xiàn)實(shí)：截至4月21日，英國已經(jīng)累計(jì)確診新冠病毒感染病例124743例，死亡16509例。英政府科學(xué)顧問、惠康基金會(huì)主席杰瑞米·法拉爵士更直言英國或?qū)⒊蔀槭苄鹿诜窝滓咔橛绊懽顕?yán)重的歐洲國家。

英國首相鮑里斯·約翰遜。

從“遏制、延緩、緩解”到大規(guī)模檢測(cè)

3月3日，以發(fā)布《新冠病毒行動(dòng)方案》為標(biāo)志，英國抗擊新冠肺炎疫情的動(dòng)員正式開始。此時(shí)距離伊朗和意大利北部疫情暴發(fā)已有十多天時(shí)間。這份方案確立了英國根據(jù)疫情發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施“遏制”（contain）“延緩”（delay）、“緩解”（mitigate）三步走的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，并在整個(gè)抗疫過程中以科學(xué)研究為基礎(chǔ)修正政策。其時(shí)，英政府宣稱，自零星病例在英國出現(xiàn)以來就采取了檢測(cè)、追蹤、隔離的“遏制”手段。英政府還強(qiáng)調(diào)這是一個(gè)“以大量科學(xué)建議為支撐”的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，“科學(xué)性”是其特點(diǎn)。英政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)“英國準(zhǔn)備充分”“比諸多國家更有條件打敗疫情”。

然而3月4日至3月14日，英國確診病例從不足百人發(fā)展到破千。3月13日，英國政府宣布由“遏制”轉(zhuǎn)入“延緩”階段。“延緩”政策的目標(biāo)是壓低疫情峰值、達(dá)到與本國醫(yī)療資源相匹配的程度，因此本應(yīng)在“遏制”階段的措施之上再增加社交隔離的措施。然而英國政府卻直接放棄了“遏制”階段的檢測(cè)政策，提高了病毒檢測(cè)門檻，也未一并推出社交隔離政策。正是在這一階段，約翰遜在發(fā)布會(huì)中要求人們“做好親人離世的準(zhǔn)備”，英國政府科學(xué)顧問瓦蘭斯爵士初提“群體免疫”概念，引發(fā)媒體熱議。3月16日，英國帝國理工大學(xué)弗格森教授公布其模型，引起軒然大波：根據(jù)模型測(cè)算，英國政府如果不強(qiáng)力干預(yù)，全國死亡人數(shù)將超過25萬。至此，英國政府再也無法延緩?fù)瞥錾缃桓綦x措施。此后，英國社交隔離舉措逐步加碼，英國抗疫政策終于在表面上匯入歐洲“主流”。

3月底，前首相托尼·布萊爾、前衛(wèi)生大臣杰瑞米·亨特等人開始在媒體呼吁英國重視檢測(cè)能力。大規(guī)模檢測(cè)是很多國家實(shí)現(xiàn)有效控制疫情的關(guān)鍵，英國檢測(cè)規(guī)模和效率顯著低于德國、意大利等歐洲國家，不僅增大了前線醫(yī)務(wù)人員風(fēng)險(xiǎn)，也不利于盡快控制疫情。4月4日，英國政府公布《檢測(cè)戰(zhàn)略》，這是一份有雄心的大規(guī)模檢測(cè)計(jì)劃，但截至4月中旬計(jì)劃的推進(jìn)仍較為緩慢。

四方面因素導(dǎo)致抗疫不力

英國擁有歐洲重要的交通樞紐城市，國際化程度較高，這使其面臨的疫情防控局面本來就較為嚴(yán)峻。在政府決策和治理方面，英國政府的抗疫舉措有其依據(jù)和邏輯，但也存在失誤和缺陷。根據(jù)上文英國抗疫政策變化軌跡，可以看出影響英國涉疫決策及疫情嚴(yán)重程度的有以下四方面因素：

第一，疫情全面暴發(fā)前存在的僥幸心理延誤了寶貴時(shí)間。英國《金融時(shí)報(bào)》刊文稱，2月中旬中國疫情處于高峰時(shí)，英國政府仍然抱有僥幸心理，希望新冠疫情能像2003年的SARS疫情一樣“自我結(jié)束”，這使得英國未能及時(shí)采取相關(guān)準(zhǔn)備措施。2月21日開始，伊朗和意大利北部地區(qū)疫情明顯升級(jí)，2月28日世界衛(wèi)生組織（WHO）將疫情全球風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別從“高”上調(diào)到“非常高”，但英仍在等待觀望。3月初，約翰遜首相才開始主持相關(guān)國安會(huì)會(huì)議。在德國已經(jīng)開始采購呼吸機(jī)的時(shí)候，英國仍未進(jìn)行呼吸機(jī)、個(gè)人防護(hù)設(shè)備等重要醫(yī)療物資的采購準(zhǔn)備。愛爾蘭知名記者芬坦·奧圖爾指出，“英國式的例外主義使其產(chǎn)生能化險(xiǎn)為夷的錯(cuò)覺”。

第二，流感經(jīng)驗(yàn)塑造了英國政府對(duì)新冠病毒的認(rèn)知和應(yīng)對(duì)。新冠病毒是一種新型病毒，人類對(duì)這種病毒的認(rèn)知需要一個(gè)過程。各國過去與大規(guī)模傳染病較量的經(jīng)驗(yàn)無疑對(duì)相關(guān)國家在此次抗疫過程中的決策起到了重要塑造作用。近20年來，英國面臨的最大規(guī)模傳染疾病是甲型流感。2002年，英國根據(jù)模型分析得出甲型流感是其最大威脅的結(jié)論，制定了《流感應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略》，并在多輪流感疫情中加以應(yīng)用。英國的《新冠病毒行動(dòng)方案》與2014年流感戰(zhàn)略高度相似。正是在“新冠病毒只是嚴(yán)重流感”認(rèn)知的基礎(chǔ)上，英國做出了其初期涉新冠肺炎疫情決策：較早就判斷無法阻擋病毒來到英國，因此不主張切斷國際航班；認(rèn)為病毒無法消滅，因而準(zhǔn)備在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的承受范圍內(nèi)與之“長(zhǎng)期作戰(zhàn)”；認(rèn)為大規(guī)模傳染難以避免，因此未就大規(guī)模檢測(cè)做準(zhǔn)備。英國從一開始就確定了與病毒“且拖且戰(zhàn)”的有限目標(biāo)，輔以保護(hù)高危人群措施以降低死亡人數(shù)。然而，在病毒死亡率、感染能力等關(guān)鍵數(shù)據(jù)都尚不清楚時(shí)，基于樂觀的預(yù)期采取措施，很可能會(huì)造成嚴(yán)重后果。意大利等國疫情的發(fā)展顯示英國先前低估了病毒傳染力和死亡率。德國和意大利的數(shù)據(jù)也表明，即便在疫情廣泛蔓延的地區(qū)，“群體免疫”也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。這一以流感為基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)難以稱得上是“科學(xué)決策”。

第三，英國在疫情抗擊能力方面存在欠缺。根據(jù)路透社的采訪，英國前線醫(yī)護(hù)人員在意大利疫情暴發(fā)后不久就感受到了壓力：NHS新冠熱線超載，疑似病例劇增，醫(yī)療資源流向重癥患者。因?yàn)樵诰戎?、檢測(cè)乃至咨詢方面資源的缺乏，使得英國在只有約5000人確診時(shí)就放棄了“檢測(cè)、檢測(cè)、再檢測(cè)”“追蹤、隔離”這些應(yīng)對(duì)流行傳染病的最有效手段。

第四，引以為傲的公共衛(wèi)生機(jī)制在疫情面前暴露缺陷。英國國民醫(yī)療體系（NHS）是二戰(zhàn)后英國打造福利國家的重要支柱，這一整合型醫(yī)療體系也備受國際衛(wèi)生界推崇，承載著“英國驕傲”和“英國認(rèn)同”。然而此次抗疫不僅暴露出英國國民醫(yī)療體系資源的短缺，也凸顯了其缺陷。經(jīng)歷了十多年的預(yù)算縮減，英國醫(yī)護(hù)人員常年短缺。根據(jù)歐盟2019年12月數(shù)據(jù)（英國脫歐之前），英人均病床數(shù)位列歐盟倒數(shù)第二。英國集中的、官僚主義色彩濃厚的醫(yī)療體系使其無法像德國那樣有效調(diào)動(dòng)醫(yī)療資源，短時(shí)間內(nèi)提高應(yīng)對(duì)疫情能力。

總體上，英國的抗疫決策受到一些客觀因素制約，也暴露了決策層面的失誤以及機(jī)制建設(shè)的缺陷。新冠肺炎疫情戳破了一些“英國神話”，但其暴露出的問題卻并非英國獨(dú)有。如何在存在認(rèn)知盲點(diǎn)的情況下最大程度保衛(wèi)公眾利益？如何區(qū)別“科學(xué)決策”和“唯模型論”？如何在決策中避免“認(rèn)知偏見”？如何平衡短期收益和長(zhǎng)期利益？這些是其他國家今后在制定政策時(shí)也應(yīng)該思考的。

(作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員)

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本文刊登在《世界知識(shí)》2020年第9期

責(zé)編：吳孟克

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