| 工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪產(chǎn)生的制度原因及預防對策 |
| |
| 我們對2004年以來全縣工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件情況進行了專題調(diào)查分析，在此基礎(chǔ)上，從加強工程建設(shè)領(lǐng)域各項制度建設(shè)的角度探討預防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策。 一、2004年以來我縣工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的主要特點 2004年以來寶清縣檢察機關(guān)立案查處的林業(yè)、建設(shè)、交通、水利等工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件10件10人。其中貪污賄賂類案件5件5人，挪用公款類案件4件4人，瀆職侵權(quán)類案件1件1人。我縣工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪呈現(xiàn)出如下特點： 1、從犯罪性質(zhì)看，賄賂案件比例最高，權(quán)錢交易現(xiàn)象突出。 2、從犯罪主體看，領(lǐng)導干部是職務(wù)犯罪高發(fā)群體，其中一把手較多。在我縣檢察機關(guān)2004年以來立案查處的10件職務(wù)犯罪案件中，擔任發(fā)案單位、部門，或工程建設(shè)項目“一把手”的人員多，其他作案人員也大多擔任單位的副職或重要管理職務(wù)。工程建設(shè)領(lǐng)域中青年干部職務(wù)犯罪較為突出。 3、犯罪易發(fā)的環(huán)節(jié)多，如工程承攬、招投標、轉(zhuǎn)分包、材料設(shè)備采購、質(zhì)量監(jiān)督與評審、財務(wù)管理、工程款支付、設(shè)計變更等。其中又以工程承攬、招投標和工程款撥付三個環(huán)節(jié)發(fā)案率最高。 二、工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)生的制度原因 1、各項權(quán)力的行使缺乏明確的制度規(guī)定或制度不落實 一是工程建設(shè)中的權(quán)責不明確，權(quán)力配置不科學。主要體現(xiàn)為“一把手”獨攬購銷審批、工程發(fā)包和財務(wù)等多項大權(quán)，因此往往成為投標單位、施工單位重金賄賂的主要對象。就是“一把手”的權(quán)力過于集中，缺乏制約而產(chǎn)生職務(wù)犯罪的典型。 二是工程項目中的各個環(huán)節(jié)之間相互銜接的制度不夠完善。一個完整的工程往往由若干相互聯(lián)系、相互影響的環(huán)節(jié)構(gòu)成。后一環(huán)節(jié)的進行以前一環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，也是對前一環(huán)節(jié)完成情況的檢驗和監(jiān)督。 三是對權(quán)力的監(jiān)督機制不到位。多數(shù)工程建設(shè)單位一把手當家說了算，同級紀檢、監(jiān)察或檢察機關(guān)由于不能深入工程建設(shè)的具體環(huán)節(jié)，難以監(jiān)督，單位干部職工因不知情，無法監(jiān)督，監(jiān)督機制形同虛設(shè)。 四是制度落實中的惡意亂作為造成執(zhí)行不力。對利益的追求使工程建設(shè)的各方千方百計鉆制度的空子，人為的破壞制度的執(zhí)行。有的領(lǐng)導干部利用職權(quán)給建設(shè)單位施加影響，搞些“條子工程”、“關(guān)系工程”；有的單位違反《招投標法》，以“保密工程”為由惡意規(guī)避招標，還有的領(lǐng)導以職務(wù)權(quán)力影響評標結(jié)果，使招投標制度流于形式。 2、公平有序的市場競爭機制尚未形成。 一是市場主體的準入制度不完善，對施工單位的資質(zhì)審定把關(guān)不嚴，致使大量規(guī)模小，資金少、技術(shù)力量薄弱，管理制度不健全的施工單位充斥著工程建設(shè)市場。一方面，由于這些不具背建筑資質(zhì)的施工單位的“先天不足”，在激烈的市場競爭中，他們往往不擇手段，或以金錢鋪路，賄賂開道，或以色情引誘，或以高檔消費等不正當方式贏得工程。在這種情況下，一些實力較強的建筑公司也被迫參與這種不正當?shù)臒o序競爭，造成了工程建設(shè)領(lǐng)域賄賂之風盛行的局面。另一方面，這些不具備資質(zhì)的單位往往是工程轉(zhuǎn)分包的下家，當工程層層轉(zhuǎn)包到他們手中時，已經(jīng)沒有多少利潤空間了，他們唯有通過賄賂工程監(jiān)督管理人員，使其降低質(zhì)量要求來獲取利潤，由此也給工程留下了隱患。 二是招投標機制不夠完善。雖然我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國招投標法》，但集體落實還不能有效的防止人為因素。有的干部濫用職權(quán)，打招呼、寫條子，規(guī)避招投標或左右評標結(jié)果；有的單位和業(yè)主串通一氣，左右標底的制作；有的建設(shè)單位為了取得中標，以交流感情為名，長期賄賂招投標中心人才庫里的專家。這樣，不論電腦隨機抽取哪些專家進行評標，都能保證其中標；有的大型建筑集團利用下屬公司同時競標的方式來圍標；還有一些缺乏競爭了的單位以“陪標”來獲利。這些都嚴重影響了工程建設(shè)領(lǐng)域公平有序的市場環(huán)境的形成，也導致了職務(wù)犯罪的發(fā)生。同時，由于《招投標法》本身存在著不足，如關(guān)于邀請招標的規(guī)定等，也給不法之徒提供了可乘之機。 三是對工程項目檢測評定的制度不到位，管理不嚴格，將質(zhì)量低劣的工程評定為合格甚至優(yōu)秀的情況還時有發(fā)生。 3、懲治和預防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的制度體系不完善。 一是對行賄犯罪的懲處不力。立法上，我國刑法第三百九十條第二款規(guī)定：行賄人在被追訴前主動交待行賄行為的，可以減輕或者免除處罰。司法實踐中，由于行賄受賄人的犯罪手法越來越隱蔽，反偵查能力越來越強，辦案部門往往通過免除對行賄人的追究讓其提高相關(guān)證據(jù)，這無疑給行賄者吃了“定心丸”，如果交待了行賄事實，就可以免除處罰，如果不交待，則案件往往難以突破。刑罰對犯罪的威懾作用在這里已經(jīng)失去了效力，造成了行賄行為的屢禁不絕。 二是工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的預防機制不夠完善。近年來，檢察機關(guān)在工程建設(shè)項目中開展專項預防工作雖然已經(jīng)取得一定成效，但這一做法既沒有相關(guān)的法律依據(jù)，也沒有形成一套比較完整的制度。檢察機關(guān)開展專項預防全靠建設(shè)單位的主動配合，且介入工程建設(shè)項目的范圍、時間、程度、具體工作流程、工作責任等都沒有科學而統(tǒng)一的規(guī)定。法律地位的不明確、監(jiān)督手段的不規(guī)范，以及人力所限，使檢察機關(guān)開展專項預防，進行法律監(jiān)督的作用不能充分發(fā)揮。 三、預防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策建議 1、科學配置權(quán)力，明確工程建設(shè)中各環(huán)節(jié)的職務(wù)權(quán)限，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、相互監(jiān)督制約的權(quán)力體系。一是要明確工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的負責人及其權(quán)力，建立責任追究機制和獎勵機制。強化對工程各環(huán)節(jié)、階段質(zhì)量的檢驗和監(jiān)督，并以此為依據(jù)對責任人給予獎懲。 二是要建立和完善權(quán)力的制約和監(jiān)督機制。要按照“工程未上馬，廉政建設(shè)先行”的成功經(jīng)驗，推行對工程建設(shè)“三同步”，（即廉政監(jiān)督與質(zhì)量監(jiān)督同步、廉政合同與工程合同同步、廉政建設(shè)與工程建設(shè)同步）、“五雙制”，（一是重點工程簽訂工程與廉政建設(shè)“雙合同”。從嚴規(guī)范業(yè)主和設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的行為；二是雙責任制。參加工程建設(shè)的管理人員，尤其是領(lǐng)導干部，必須實行“一崗雙責”，既對工程建設(shè)負責，又對廉政建設(shè)負責；三是“雙監(jiān)督制”。對重點工程項目實行社會和內(nèi)部雙重監(jiān)督。除紀檢監(jiān)察部門實行重點工程派駐紀檢監(jiān)察員進行監(jiān)督外，項目業(yè)主單位還聘請監(jiān)督員，接受社會監(jiān)督；四是“雙委派制”。對重點工程項目，除業(yè)主單位委派會計外，上級監(jiān)察部門要長期委派或定期委派財務(wù)會計，對建設(shè)單位的財務(wù)活動進行審計監(jiān)督；五是“雙監(jiān)控制”。加強對重點項目資金的監(jiān)管，實施雙系統(tǒng)控制監(jiān)管辦法，對建設(shè)單位、合作銀行和用人三方的權(quán)、責等進行約束，重點控制資金的“收、支、轉(zhuǎn)”三個環(huán)節(jié)，確保項目資金的安全有效使用。）同時，建立工程建設(shè)規(guī)避制度，即凡是參與工程建設(shè)管理的有關(guān)領(lǐng)導、部門負責人、業(yè)主管理人員，一律不得讓自己的子女、親屬等身邊人員進入該工程投標、分包及勞務(wù)，不得介紹施工隊，不得推銷工程所需的一切原料等。違禁者，將給予一定的紀律及行政處分，如發(fā)現(xiàn)有權(quán)錢交易的，即移送司法部門。 三是要嚴格工程建設(shè)中的財務(wù)管理制度。從工程的預算、招投標開始，到工程合同的簽訂，以及施工中的財務(wù)管理等，均實行責任制，凡是在工程中財務(wù)使用均實行專項監(jiān)督，每支出一分錢，必須由監(jiān)理簽字，錢在業(yè)主，權(quán)在監(jiān)理，管理在財務(wù)，層層把好工程建設(shè)中的經(jīng)費開支關(guān)。 2、建立和完善公平有序的市場競爭機制。 第一，要嚴格執(zhí)行的工程建設(shè)單位準入制度。工程建設(shè)的質(zhì)量直接關(guān)系人民群眾的生命財產(chǎn)安全，因此施工單位必須具備相應(yīng)的資質(zhì)和施工能力。要以對建設(shè)單位施工能力的科學考核為基礎(chǔ)，建立市場準入制度，使參與工程競標的單位都具備相應(yīng)的資質(zhì)和施工的能力實現(xiàn)真正的企業(yè)實力的競爭。這樣既提高了競爭的水平和層次，也最終保證了工程的安全和質(zhì)量，還可以把低水平的不正當競爭排除在市場競爭之外，減少了職務(wù)犯罪發(fā)生的機率。 第二，建立工程建設(shè)領(lǐng)域的信用評價機制。誠信是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是企業(yè)成長和發(fā)展的基石。要大力提倡誠實守信的職業(yè)道德，逐步建立企業(yè)行賄檔案和社會信譽評價制度。一方面要規(guī)范各種工程質(zhì)量檢測制度，同時建立工程質(zhì)量檢測結(jié)果公示的制度。要以工程質(zhì)量向社會公示的方式來培育企業(yè)的誠信意識，并以此促進建設(shè)單位將注意力放在工程質(zhì)量上，從市場競爭的角度預防建設(shè)單位的偷工減料和管理人員的職務(wù)犯罪。另一方面，要盡快建立和完善工程建設(shè)領(lǐng)域行賄犯罪檔案查詢制度。建立行賄犯罪查詢系統(tǒng)，是建立社會信用體系的核心內(nèi)容之一，對懲治和預防職務(wù)犯罪能起到社會聯(lián)防和社會監(jiān)督的效果。開展工程建設(shè)領(lǐng)域行賄犯罪檔案查詢工作，將使有過行賄記錄的建設(shè)單位在市場競爭中失去業(yè)內(nèi)的信任，從而用市場規(guī)則將其淘汰。同時，這也是對沒有過行賄記錄的單位的一種警示，使其不敢行賄，乃至不愿行賄，由此堵塞了建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的源頭。 第三，進一步完善招投標制度。一方面，通過建立規(guī)范的建設(shè)工程招投標交易市場來加強對招投標的管理。另一方面，也要進一步制訂《招投標法》在具體落實環(huán)節(jié)上的操作規(guī)程，用規(guī)范的、科學的程序防止人為因素對招投標結(jié)果的影響。具體而言，一要完善《招投標法》的基本原則，引進競爭原則、照顧中小企業(yè)原則、最經(jīng)濟的投標應(yīng)中標原則和投標人有權(quán)要求招標人遵守有關(guān)法律規(guī)則的原則等；二要繼續(xù)清理和廢止與《招投標法》相抵觸的規(guī)章和規(guī)范性文件，避免法出多門，各自為政；三要盡快制訂全國統(tǒng)一的《招標投標法實施條例》。同時，可以推廣運用工程量清單招標的方式。工程量清單招標是指招標單位按照國家《計價規(guī)范》規(guī)定編制工程數(shù)量明細清單，作為工程招標文件組成部分發(fā)放給投標人，投標人結(jié)合自身和施工現(xiàn)場實際情況擬訂施工組織設(shè)計方案，充分考慮風險和市場競爭情況，自主地進行投標報價，合理低價中標的一種招標方式。工程量清單招標是實質(zhì)的價格競爭，而非傳統(tǒng)招投標中預算編制水平的競爭。它實現(xiàn)了由政府定價向市場定價的轉(zhuǎn)變，反映了市場經(jīng)濟規(guī)律。工程量清單招標通過競爭形成的價格是具有法律效力的合同價格，其中標的單價既包括了市場風險因素，又對材料的規(guī)格、品牌作了明確的、相對固定的規(guī)定，從而革除了工程預算定額、材料設(shè)備缺項、缺價，不法承建商勾結(jié)業(yè)主漫天要價的弊端，有效地堵塞了承包商依托政策性調(diào)整施工現(xiàn)場價格簽證進行徇私舞弊，謀取非法利益的漏洞。同時，相對于傳統(tǒng)的招標方式，工程量清單招標規(guī)范的程序和運作能有效遏制職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。工程量清單招標一方面淡化了標底的作用，避免了泄露標底、串通投標等現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，其經(jīng)過評審的合理低價中標，也能防止招標人盲目壓價、“陰陽"招標行為的發(fā)生，從而有效地杜絕了招標人內(nèi)定中標人的暗箱操作、虛假招標，基本上清除了權(quán)力、關(guān)系給招投標帶來的負面影響。 3．健全和完善懲治和預防工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的制度體系。一要加大懲處力度，通過完善工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪相關(guān)的法律法規(guī)，密織法網(wǎng)，嚴懲犯罪。尤其對行賄犯罪，查實的必須嚴格依照刑法追究刑事責任，給予刑事處罰，充分發(fā)揮刑罰的威懾作用。二要從立法上賦予檢察機關(guān)開展專項預防的職能，用制度規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ楊A防工作。要以檢察機關(guān)在工程建設(shè)領(lǐng)域開展專項預防工作的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，制訂開展專項預防工作的具體規(guī)程，將其形成制度，規(guī)范運行。要推行預防工作“三介入”，(即重點工程全面介入、一般工程重點介入、擬建工程提前介入)。同時，要建立以工程監(jiān)理人員為主體的發(fā)現(xiàn)機制，將工程監(jiān)理納入檢察機關(guān)專項預防內(nèi)容，形成協(xié)作配合制度，使之成為預防人員發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪苗頭的重要信息來源。 4．創(chuàng)新工程建設(shè)管理形式，建立和完善“代建制”，用科學、高效、規(guī)范的管理方式來預防職務(wù)犯罪。代建制也稱代甲方，是一種工程建設(shè)的管理形式，由建設(shè)方(甲方、業(yè)主)委托工程管理公司對工程建設(shè)代行管理。代建制中，業(yè)主和工程管理公司是一種委托代理的法律關(guān)系。工程管理公司代理業(yè)主完成工程的前期咨詢、準備期的各項管理、施工期的各項管理、主要材料供應(yīng)和采購、竣工驗收及各項善后工作等。代建制的優(yōu)勢在于：(1)專業(yè)化的工程管理人員、規(guī)范化的管理制度、科學化的管理方式和組織化的管理機構(gòu)。代建方一般是專業(yè)的工程管理公司，依靠代理業(yè)主實施工程管理來獲利。相比傳統(tǒng)的臨時性管理機構(gòu)，它更利于管理人員積累經(jīng)驗，提高素質(zhì)，完善制度，規(guī)范運行，提升管理水平。同時，穩(wěn)定的公司法人形式，防止了以往工程一結(jié)束，臨時性管理機構(gòu)就撤消，工程安全和質(zhì)量責任無從追究的局面。(2)代建制中，代建人在工程承包單位、材料供應(yīng)單位和業(yè)主、工程建設(shè)管理部門之間形成了一道隔離層。業(yè)主和建設(shè)管理部門失去了對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的決策權(quán)，就不可能成為行賄的對象，這就鏟除了職務(wù)犯罪發(fā)生的根本動因。而代建人從業(yè)主方賺取管理費用并承擔工程建設(shè)質(zhì)量保證責任的性質(zhì)和地位，使其不會因賄賂而損害工程的質(zhì)量。(3)由于代建人與業(yè)主之間是委托代理的法律關(guān)系，二者的行為可由既有的民事法律法規(guī)予以規(guī)范、調(diào)整和制約，使代建制人與業(yè)主之間是委托代理的法律關(guān)系，二者的行為可由既有的民事法律法規(guī)予以規(guī)范、調(diào)整和制約，使代建制的推廣實施有了較好的法律制度基礎(chǔ)。 在懲治和預防腐敗的體系中，教育是基礎(chǔ)，制度是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)的現(xiàn)象與其自身資金密集，建設(shè)周期長、環(huán)節(jié)多，管理難度大等特點有關(guān)，也是我國改革過程中行政職能不順、權(quán)力配置不科學、社會信用體系尚未建立等問題的集中反映。預防工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，教育和監(jiān)督十分重要，但最終還是要靠制度的建設(shè)和落實。要把工程建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)融入我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革和法治社會建設(shè)的全局，融入建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系中，要用改革的思路推進工程建設(shè)領(lǐng)域各項制度的建立和完善，著力于制度的相互配合，努力減少制度的漏洞和限制人為因素影響的范圍。 |
