劉剛 | 德國的新行政法學(xué)
劉剛 2017-03-23
作者簡介：劉剛，北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法研究中心博士后，德國柏林洪堡大學(xué)法學(xué)院公法學(xué)博士。
本文原載于《清華法律評(píng)論》第七卷第二輯（pp.30-37)，清華大學(xué)出版社，2014年8月。由于版式所限，省略文中注釋，特此說明。推送此文已獲作者授權(quán)。
從二十世紀(jì)九十年代開始，德國行政法學(xué)研究在內(nèi)容與方法上出現(xiàn)一股新趨勢(shì)。聯(lián)邦憲法法院現(xiàn)任院長、弗賴堡大學(xué)法學(xué)院教授福斯庫（Andreas Vo?kule）是這一新路向的開啟者與倡導(dǎo)者之一。他與另外兩位行政法學(xué)名家里姆（Wolfgang Hofmann-Riem）教授和阿斯曼（Eberhard Schmidt-A?mann）教授于1991至2003年間連續(xù)主辦十場專題研討，討論這一新趨勢(shì)的核心命題和方法論基礎(chǔ)。討論的成果已經(jīng)結(jié)集出版，書名為《行政法基礎(chǔ)》，全書共3冊(cè)，達(dá)到4700多頁的篇幅，包括了五十多位學(xué)者的論文。這些論文基本反映了近二十多年來德國行政法學(xué)的新動(dòng)向。Vo?kule教授的論文被置于全書之首，顯然欲發(fā)揮提綱挈領(lǐng)、開宗明義的作用。他鮮明地把其論文命名為“新行政法學(xué)”，這個(gè)名字實(shí)際上也是對(duì)德國行政法學(xué)的新趨勢(shì)之概括。
那么，何為“新行政法學(xué)”？其“新”在何處？本文分作四步闡明這一點(diǎn)。首先，筆者將從歷史的角度對(duì)德國行政法學(xué)的發(fā)展階段做一個(gè)分期與描述。其次，從系統(tǒng)的角度提煉出傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究對(duì)象與方法。再次，以傳統(tǒng)行政法學(xué)為參照，同樣從系統(tǒng)的角度提煉出新行政法學(xué)的研究對(duì)象與方法，通過對(duì)比凸顯出新行政法學(xué)的特質(zhì)。最后，探討傳統(tǒng)行政法學(xué)和新行政法學(xué)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。
一、行政法學(xué)的發(fā)展階段
“行政法學(xué)”一詞由三部分組成：行政＋法＋科學(xué)?！靶姓彼傅默F(xiàn)象最早產(chǎn)生。一旦人群共同體凝成集中的權(quán)力，施行日常的管理，就產(chǎn)生了行政一詞所指的現(xiàn)象，只是當(dāng)時(shí)并不以“行政”一詞概括之，而稱之為“統(tǒng)治”、“治理”或“警察”，這些權(quán)力屬于君主或國王。研究這些現(xiàn)象的科學(xué)稱之為警察學(xué)， 或者也可不太精確地稱之為行政學(xué)。
隨著憲政運(yùn)動(dòng)的興起，君主的權(quán)力被納入到議會(huì)制定的法律之下，并進(jìn)而在名分上被降格為行政權(quán)（或曰執(zhí)行權(quán)），由此也就產(chǎn)生了行政法。在此前提下，以行政法為研究素材的科學(xué)隨之出現(xiàn)，即為行政法學(xué)。
用法律來約束行政，乃是行政法的核心追求。但是，法律在多大程度上能夠約束行政？在德國行政法學(xué)的發(fā)展史上始終是一個(gè)爭論不休的問題。對(duì)這個(gè)問題的不同回答，形成德國行政法學(xué)界的兩條脈絡(luò)。一條脈絡(luò)主張法律應(yīng)該且可能約束行政，其重點(diǎn)落在法律上，進(jìn)而形成行政法學(xué)，此為主流和明線；另一條脈絡(luò)認(rèn)為行政雖應(yīng)遵守法律，但也須有自主的空間，其重點(diǎn)落在行政上，進(jìn)而形成行政學(xué)，此為支流和暗線。唯有把握住這兩條線索，才能看透行政法學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)，也才能理解今日興起的新行政法學(xué)的指向。
行政法學(xué)的發(fā)展可分作如下幾個(gè)階段。
1、確立期：1871年帝國建立——1914年一戰(zhàn)爆發(fā)
經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的憲政斗爭，德國在1871年完成統(tǒng)一的同時(shí)，也確立了君主立憲的政體，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了法律對(duì)行政的控制，為行政法學(xué)的誕生奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在此期間，學(xué)者逐步放棄歸納和羅列君主治理行為的警察學(xué)，開始嘗試以行政法為素材，建構(gòu)新的學(xué)科體系和方法。這些探索的集大成者為奧托·梅耶（Otto Mayer）的《德國行政法》。梅耶的劃時(shí)代貢獻(xiàn)在于，從紛繁復(fù)雜的行政活動(dòng)中抽取出普遍形式，進(jìn)而提煉出一般性概念，并以此建構(gòu)出行政法總論的體系。在方法上，梅耶把當(dāng)時(shí)興盛的概念法學(xué)和實(shí)證主義方法論應(yīng)用到行政法領(lǐng)域，倡導(dǎo)用法學(xué)方法研究行政法。
2、分化期：1914年——1933年希特勒掌權(quán)
這時(shí)期的行政法學(xué)逐漸背離梅耶開創(chuàng)的道路，開始因循上文所言的那條支流和暗線。這一發(fā)展趨勢(shì)主要體現(xiàn)為分論體系的完善，各部門行政法學(xué)興起。社會(huì)法、財(cái)稅法、經(jīng)濟(jì)法、交通法均在這個(gè)時(shí)期成為獨(dú)立的學(xué)科。這些學(xué)科的共同之處在于，都強(qiáng)調(diào)行政權(quán)對(duì)于自由市場的干預(yù)，贊同行政權(quán)應(yīng)該享有更大的自主空間和權(quán)威地位。
3、顛覆期：1933年——1945年二戰(zhàn)結(jié)束
在納粹統(tǒng)治的時(shí)期，行政法在政治體制中被取消，行政法學(xué)在學(xué)科體制中被取消。重視行政自主性和不受法律約束的權(quán)威地位的那條脈絡(luò)在這一時(shí)期占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)。尤其明顯的是，大學(xué)中的“行政法”這門課程被“行政學(xué)”取而代之。
4、重建期：1945年至今
納粹政權(quán)覆亡后，聯(lián)邦德國在政治上重建法治國家。在此背景下，法律約束行政的那條脈絡(luò)再次成為主線，并一直延續(xù)至今。在學(xué)科上，行政法學(xué)再次壓過行政學(xué)。法學(xué)方法再次成為行政法學(xué)的主流方法。
本文所要介紹的新行政法學(xué)，正是在此背景下興起。它欲挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)行政法學(xué)，就是以法治國家為政治基礎(chǔ)、以法律保留為核心原則、以演繹性解釋為方法論的行政法學(xué)。新行政法學(xué)在某種意義上仍是對(duì)重視行政的那條脈絡(luò)的強(qiáng)化，但是，這次挑戰(zhàn)卻絕非顛覆，而是在新的時(shí)代條件下對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)的完善，是一次力求整合兩條脈絡(luò)的努力。
二、傳統(tǒng)行政法學(xué)的研究對(duì)象與方法
傳統(tǒng)行政法學(xué)承繼奧托·梅耶的傳統(tǒng)，追求法治國的目標(biāo)，力求通過法律來馴服行政權(quán)。因此，其研究的重心是限制行政權(quán)的法，而非行政權(quán)本身。落實(shí)依法行政原則，是傳統(tǒng)行政法的命脈。由此出發(fā)，傳統(tǒng)行政法學(xué)關(guān)注的核心議題包括：法律優(yōu)先與法律保留原則； 對(duì)個(gè)人主觀公權(quán)利的保護(hù)； 對(duì)行政自由裁量權(quán)的限制； 行政程序。 從研究對(duì)象來看，傳統(tǒng)行政法學(xué)關(guān)注的重點(diǎn)是限制行政權(quán)的法律規(guī)范的解釋與應(yīng)用，不太關(guān)注其他學(xué)科對(duì)于行政活動(dòng)的研究成果。
上文已經(jīng)指出，傳統(tǒng)行政法學(xué)運(yùn)用的方法主要是法學(xué)方法。此處的法學(xué)方法并無一個(gè)確定的內(nèi)涵，而是指代一種研究的立場。它的經(jīng)典范例就是民法學(xué)慣用的那種以解釋為主的法律適用模式。 傳統(tǒng)行政法運(yùn)用的法學(xué)方法可概括歸納為如下要點(diǎn)。
第一、采取以法律規(guī)則為中心的視角， 而不是以行政活動(dòng)為中心的視角。由此，研究的視野被限定在由法律規(guī)范組成的法秩序之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)事實(shí)上承擔(dān)的任務(wù)則不屬于考察之列。
第二、采取以法院為中心的視角，而不是行政機(jī)關(guān)為中心的視角。由于依法行政原則在制度上主要通過行政法院來落實(shí)，因此，行政法院的判決就成為行政法學(xué)的主要關(guān)注對(duì)象。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、公務(wù)員制度等問題，則不屬于行政法研究的核心議題。
第三、為確保法律規(guī)范有效約束行政活動(dòng)，有必要對(duì)大量法律條文進(jìn)行體系化加工。 因此，體系化的方法成為傳統(tǒng)行政法學(xué)運(yùn)用的主要方法。通過體系化加工，那些在法律條文和法律實(shí)踐中反復(fù)出現(xiàn)的術(shù)語、過程或者結(jié)構(gòu)被提煉為概念、制度或者原則，最終，大量的法律條文形成邏輯融洽的體系。這套體系中包含許多二維編碼，例如合法—非法；有效—無效；公法—私法；外部效力—內(nèi)部效力；國家—社會(huì)等。
第四、以體系化思維為指引，傳統(tǒng)行政法學(xué)在具體操作中主要運(yùn)用法教義學(xué)的方法。所謂法教義學(xué)，就是以實(shí)定法和法院判決為素材，從中提煉出概念和原則，形成具有規(guī)范效力的命題，由這些命題進(jìn)一步建構(gòu)出邏輯自洽的教義學(xué)體系。
三、新行政法學(xué)的研究對(duì)象與方法
新行政法學(xué)之所以在上世紀(jì)九十年代興起，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了一些傳統(tǒng)行政法學(xué)無法有效應(yīng)對(duì)的新情況。它們主要包括如下幾類。
1、傳統(tǒng)行政法下的國家任務(wù)主要限于事后懲戒違法行為，而隨著福利國家的興起，有越來越多的問題需要國家事前介入。在此背景下，如果仍固守傳統(tǒng)的法律保留原則，就無法給政府提供應(yīng)對(duì)問題所必需的主動(dòng)空間。
2、在環(huán)境法、技術(shù)法、電訊法等新興領(lǐng)域，所面臨的問題不同以往。這些問題一方面具有高度復(fù)雜性，時(shí)下的科學(xué)水平無法提供確切的知識(shí)；另一方面，這些領(lǐng)域的許多現(xiàn)象之間并非線性因果關(guān)系，無法依照傳統(tǒng)行政法的歸責(zé)原則解決問題。這些新情況要求政府擁有隨機(jī)應(yīng)變、因勢(shì)利導(dǎo)的靈活空間。
3、為應(yīng)對(duì)全新的問題，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)一些新的思維和做法，有待整合進(jìn)行政法學(xué)的體系當(dāng)中。這些新的思維和做法包括：運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本-收益分析；運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)下的激勵(lì)機(jī)制；運(yùn)用社會(huì)學(xué)中的協(xié)商解紛機(jī)制；借鑒信息理論的成果。這些新思維以解決問題為導(dǎo)向，而傳統(tǒng)行政法學(xué)則以判定行為的合法性為導(dǎo)向。如何實(shí)現(xiàn)二者的整合，仍是未決的問題。
新行政法學(xué)尚無確定的研究對(duì)象，只能說關(guān)注諸多新的趨勢(shì)和現(xiàn)象，并倡導(dǎo)把它們納入到行政法學(xué)的視野。這些新的趨勢(shì)和現(xiàn)象并非德國獨(dú)有，而且也并非首先在德國興起，而是大部分來自于英國或美國。它們主要包括如下幾種。
1、新公共管理
它主要是指二十世紀(jì)八十年代由英國首相撒切爾和美國總統(tǒng)里根發(fā)起的行政改革運(yùn)動(dòng)。其核心內(nèi)容由一系列目標(biāo)和理念組成，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的多中心化改革、為政府減負(fù)、服務(wù)行政、注重行政效果等。
2、去管制化改革
去管制化改革也可視作新公共管理的核心內(nèi)容之一，它倡導(dǎo)去行政化、縮減國家任務(wù)的范圍、簡化法律和行政程序。不過，有學(xué)者已經(jīng)指出，去管制化在實(shí)踐中并非真正帶來管制的減少，而是管制模式的轉(zhuǎn)型，政府不過是在新的制度結(jié)構(gòu)中擔(dān)負(fù)其管制責(zé)任。
3、私有化
私有化是和去管制化改革密切聯(lián)系的。在這一輪私有化浪潮中，傳統(tǒng)上由國家所有或經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施都經(jīng)歷了私有化轉(zhuǎn)型，其中包括德意志鐵路、郵局、公路。還涉及到一些傳統(tǒng)上由地方政府提供的服務(wù)，如水電供應(yīng)、垃圾處理、廢水處理。甚至某些監(jiān)管設(shè)施，如精神病院，也被納入私有化改革的議程。
這些現(xiàn)象并未涵括新行政法學(xué)的全部關(guān)注內(nèi)容，不過，這些例證已經(jīng)能夠從幾個(gè)側(cè)面展示新行政法學(xué)與傳統(tǒng)行政法學(xué)的關(guān)注點(diǎn)的區(qū)別。
新行政法學(xué)尚未形成系統(tǒng)的方法論，不過，已經(jīng)積累了一些全新的要素。這些新要素展現(xiàn)的視角有別于傳統(tǒng)的法學(xué)方法。它們主要包括如下要點(diǎn)。
1、調(diào)控理論（Steuerungstheorie）
行政法學(xué)中的調(diào)控理論是對(duì)社會(huì)學(xué)相關(guān)研究成果的借鑒。在二十世紀(jì)七十年代，尤其是環(huán)境法領(lǐng)域，出現(xiàn)了許多法律規(guī)范無法落實(shí)的情形，這對(duì)傳統(tǒng)行政法構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。調(diào)控理論是對(duì)這種情勢(shì)的回應(yīng)。它主要關(guān)注的問題不是法律規(guī)范的解釋技術(shù)，而是公共目的得以落實(shí)所需要的現(xiàn)實(shí)條件。在這種思維下，法律規(guī)范雖然仍是行政行為的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)又變成實(shí)現(xiàn)公共目的的機(jī)制。而且，除法律機(jī)制之外，還應(yīng)該關(guān)注市場、人力資源、組織等機(jī)制。此外，行政機(jī)關(guān)為公共目的的實(shí)現(xiàn)，不僅可以采用命令、禁令、授權(quán)、條例、行政行為等傳統(tǒng)手段，還可采取警告、建議、資助、鼓勵(lì)等新興手段。
新行政法學(xué)的倡導(dǎo)者也認(rèn)識(shí)到，調(diào)控理論如果被用到極致，就會(huì)把法律完全降格為政治的工具。行政法雖具有工具性價(jià)值，但仍然體現(xiàn)為一種價(jià)值秩序，是對(duì)政治行為的約束，亦是其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。 重視法和重視行政的兩條線索在這里再次相遇。
2、事實(shí)分析
傳統(tǒng)行政法學(xué)主要關(guān)注法律規(guī)范的后果部分，對(duì)法律規(guī)范的適用所需要的事實(shí)構(gòu)成關(guān)注不多。即使法院在調(diào)查環(huán)節(jié)再現(xiàn)了事實(shí)情狀，但仍屬全部事實(shí)的一小部分。而且，尤其在某些新興的領(lǐng)域，如上文提及的環(huán)境法、技術(shù)法、電訊法，其事實(shí)情狀非常復(fù)雜。若不首先對(duì)這些事實(shí)獲得充分的了解，就難以保證法律的落實(shí)。新行政法學(xué)注重對(duì)法律規(guī)范的適用所需要的事實(shí)構(gòu)成進(jìn)行描述。
3、效果分析
以法學(xué)方法為主的傳統(tǒng)行政法學(xué)注重分析法律的規(guī)范含義，至于這些法律規(guī)范將會(huì)導(dǎo)致哪些近期和遠(yuǎn)期的效果，并不是法學(xué)研究的重點(diǎn)。新行政法學(xué)則強(qiáng)調(diào)對(duì)法律規(guī)范的效果進(jìn)行分析。特別是在環(huán)境和技術(shù)領(lǐng)域，重大工程可能會(huì)導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，這些后果在空間和時(shí)間上都不同以往。因此，對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范時(shí)，有必要分析法律規(guī)范的效果。當(dāng)然，效果分析不是后果預(yù)測，在很多情況下，效果分析并不能得出精確和準(zhǔn)確的結(jié)果。
4、跨學(xué)科交流
傳統(tǒng)行政法學(xué)注重運(yùn)用教義學(xué)的方法建構(gòu)體系性的知識(shí)。新行政法學(xué)以問題為導(dǎo)向，一切對(duì)于問題的解決有所助益的知識(shí)都應(yīng)該落入研究的視野。由于一個(gè)復(fù)雜的問題通常會(huì)涉及多學(xué)科的知識(shí)，因此新行政法學(xué)強(qiáng)調(diào)突破傳統(tǒng)行政法學(xué)的封閉性，加強(qiáng)不同學(xué)科之間的交流，并盡量把其他學(xué)科的相關(guān)知識(shí)整合到行政法學(xué)的體系當(dāng)中。在此過程中、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、企業(yè)管理學(xué)、行政心理學(xué)、組織行為學(xué)等學(xué)科的知識(shí)，都是行政法學(xué)應(yīng)該予以關(guān)注并吸納的。
四、傳統(tǒng)行政法學(xué)與新行政法學(xué)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)
新行政法學(xué)關(guān)注的主題和倡導(dǎo)的方法論反思成為德國行政法學(xué)者共同的關(guān)注。當(dāng)然，其中也可分出兩種態(tài)度。一部分學(xué)者持批評(píng)的態(tài)度。 持批評(píng)態(tài)度的學(xué)者并非對(duì)新情況熟視無睹，而是認(rèn)為傳統(tǒng)行政法學(xué)的概念體系可以容納這些新情況。所需做的只是對(duì)原有的概念、原則和制度做擴(kuò)張性的解釋，而無需另起爐灶建構(gòu)新的概念和體系。另一部分學(xué)者因循本文介紹的新行政法學(xué)的思路穩(wěn)步推進(jìn)。上文提及的《行政法基礎(chǔ)》論文集的再版（第一版已于2012年出版），目的也是為了吸收最新的研究成果。此外，Speyer行政學(xué)院的黑爾教授（Hermann Hill）亦定期編輯《行政現(xiàn)代化》論文集，其中也吸收了新行政法學(xué)研究思路下的最新成果。
概括來說，傳統(tǒng)行政法學(xué)注重法的視角，關(guān)注法律行為，以演繹思維為主，以規(guī)范性的法律條文評(píng)判現(xiàn)實(shí)中的行為；新行政法學(xué)在某種意義上復(fù)興了德國行政法學(xué)歷史上一直存在的那條支流和暗線，即注重行政的視角，關(guān)注行政機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)，以歸納和實(shí)用思維為主，把解決問題和完成國家任務(wù)作為首要目標(biāo)。
乍看起來，二者界限分明，甚至各奔東西。但是，細(xì)究之后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，二者并無內(nèi)在沖突。甚至可以說，新行政法學(xué)是一個(gè)過渡階段，最終仍將在一個(gè)新的層次上回歸到傳統(tǒng)行政法學(xué)的軌道上。之所以對(duì)新行政法學(xué)做出這樣的定性，原因如下。傳統(tǒng)行政法學(xué)體現(xiàn)的是一種體系性思維，也即從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中歸納出一般性的概念、原則、制度，由這些概念、原則、制度組成相對(duì)封閉的體系，憑借此體系作為分析框架，再以演繹的方法評(píng)判現(xiàn)實(shí)。一門科學(xué)發(fā)展到成熟的階段都要形成體系，自然也會(huì)具有某種封閉性。體系性和封閉性本身并非傳統(tǒng)行政法學(xué)的缺陷。真正的問題在于，封閉性的體系要與變遷的現(xiàn)實(shí)形成良性互動(dòng)，不斷把現(xiàn)實(shí)中的新情況整合進(jìn)現(xiàn)有體系當(dāng)中。新行政法學(xué)要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)了許多新的情況，傳統(tǒng)行政法學(xué)的體系已經(jīng)無法容納，因此，必須拓展原有的體系，把新情況整合進(jìn)去。為此，第一步工作是，用歸納的方法先對(duì)這些新情況進(jìn)行梳理和加工。目前，新行政法學(xué)正處于這個(gè)階段。因此，表面看來，它與傳統(tǒng)行政法學(xué)格格不入。這種格格不入的情形特別清晰地反應(yīng)在當(dāng)前的教科書體系架構(gòu)當(dāng)中。傳統(tǒng)行政法學(xué)以行政行為概念為核心，以依法行政和相對(duì)人的主觀權(quán)利保障為旨?xì)w，以行政訴訟為制度依托，形成一套落實(shí)法律保留原則的完美的行政法學(xué)總論體系。隨著新行政法學(xué)的興起，許多新的政府行為模式被納入到行政法學(xué)的關(guān)注視野，并引入到行政法總論的體系當(dāng)中，然而，這些新的素材還不能被傳統(tǒng)的概念涵括，而又沒有提煉出新的概念，這就造成當(dāng)前的行政法總論體系包含了具有內(nèi)在緊張的異質(zhì)要素。舉例來說，傳統(tǒng)的行政法以行政行為概念為核心，但是，近年出現(xiàn)的許多新的行為類型無法歸入到行政行為概念之下，于是，在行政行為之外，又列出行政合同、事實(shí)行為、行政計(jì)劃、行政私法行為、行政輔助……這個(gè)名單還可以列舉下去。為了強(qiáng)求體系的統(tǒng)一，德國學(xué)者造出“行政活動(dòng)”這樣一個(gè)術(shù)語充當(dāng)上位概念，力求涵括所有這些行為的模式。然而，“行政活動(dòng)”完全不具有“行政行為”那樣的確定內(nèi)涵，“行政行為”是一個(gè)精煉的法律概念，具有強(qiáng)大的演繹功能，與此相反，“行政活動(dòng)”是一個(gè)籠統(tǒng)的口袋，它只是一個(gè)概括性的名詞，尚無精確內(nèi)涵，根本不能算作概念，進(jìn)而，更談不上以此為基礎(chǔ)建構(gòu)行政法學(xué)的體系。這個(gè)例子反映了新行政法學(xué)在行政法總論體系層面對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)的沖擊。除此之外，新行政法學(xué)在行政法學(xué)分論層面拓展了許多新的領(lǐng)域，擴(kuò)大了行政法學(xué)的“疆域”，這既是機(jī)遇，也構(gòu)成挑戰(zhàn)。因?yàn)檫@些新的領(lǐng)域最終仍需行政法學(xué)總論提供普遍性的概念和原則，否則，行政法學(xué)的體系有解體的危險(xiǎn)。這是德國把行政法學(xué)分為總論和分論的體系架構(gòu)面臨的特有問題。也是德國學(xué)術(shù)遵循從普遍到特殊的演繹思維模式會(huì)面臨的特有問題。
不過，從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，新行政法學(xué)與傳統(tǒng)行政法學(xué)并無內(nèi)在沖突。新行政法學(xué)完成對(duì)新素材的梳理和加工的任務(wù)之后，經(jīng)過學(xué)者的抽象化處理，仍會(huì)提煉出一般性的概念、原則、制度，并在新的層次上建構(gòu)出相對(duì)封閉的體系，就此而言，它又回歸到傳統(tǒng)行政法學(xué)的軌道上。
