內(nèi)蒙古東部地區(qū)，與偽滿(mǎn)洲國(guó)接壤。日本關(guān)東軍利用內(nèi)蒙王公德穆楚克棟魯普（簡(jiǎn)稱(chēng)德王）等人要求內(nèi)蒙自治的意向，暗中策動(dòng)他們搞內(nèi)蒙獨(dú)立，企圖把內(nèi)蒙地區(qū)變成第二個(gè)“滿(mǎn)洲國(guó)”。盡管這些陰謀活動(dòng)屢遭失敗，但關(guān)東軍始終沒(méi)有放棄向內(nèi)蒙擴(kuò)張的野心。
盧溝橋事變發(fā)生后，關(guān)東軍向東京方面提出，依靠行使武力，從根本上解決華北問(wèn)題。其目標(biāo)是：為準(zhǔn)備對(duì)蘇作戰(zhàn)，要在華北、蒙疆建立地方政權(quán)，并確立日、滿(mǎn)、華北經(jīng)濟(jì)同盟的基礎(chǔ)。1937年8月9日，關(guān)東軍接到日本陸軍總部關(guān)于配合華北日軍向察哈爾發(fā)動(dòng)進(jìn)攻的命令后，立即進(jìn)行政治動(dòng)員，于8月中旬先后制訂《察哈爾方面政治工作緊急處理綱要》和《察哈爾方面政治工作緊急處理綱要具體措施案》，主要內(nèi)容如下：
（一）在張家口建立管轄察南、察北的統(tǒng)一政權(quán)（暫稱(chēng)察哈爾政權(quán)）；
（二）在張家口設(shè)置直屬關(guān)東軍司令官指揮的大特務(wù)機(jī)關(guān)，以監(jiān)督察哈爾政權(quán)的軍事、外交、經(jīng)濟(jì)方面的主要事務(wù)；
（三）派遣具有獨(dú)創(chuàng)性和統(tǒng)制能力的日本人擔(dān)任察哈爾政權(quán)的顧問(wèn)；
（四）接管察哈爾銀行，無(wú)論如何要建立獨(dú)立的幣制。關(guān)東軍一面召回時(shí)任偽滿(mǎn)洲國(guó)間島省省長(zhǎng)的金井章次，作為未來(lái)新政權(quán)的首席顧問(wèn)；
一面以情況緊急為由，讓張家口特務(wù)機(jī)關(guān)要員與作戰(zhàn)部隊(duì)同行，以便實(shí)施既定方策。
8月27日日軍占領(lǐng)張家口后，當(dāng)?shù)靥貏?wù)機(jī)關(guān)隨即組織治安維持會(huì)。9月4日又設(shè)立察南自治政府，以原察哈爾省政府委員杜運(yùn)宇和商務(wù)會(huì)長(zhǎng)于品卿為最高委員，下設(shè)總務(wù)處及民生、財(cái)政、保安、民政四廳，管轄萬(wàn)全、宣化等察南十余縣。稍后，日本陸軍中央在《察蒙處理綱要》中決定：由“關(guān)東軍政務(wù)指導(dǎo)的范圍以察北、察南為范圍，必要的情況下負(fù)責(zé)張家口以西平綏沿線(xiàn)的工作”。
此后，關(guān)東軍的攻勢(shì)迅速向內(nèi)蒙古中西部推進(jìn)，于9月13日攻陷大同，10月14日占領(lǐng)歸綏（今呼和浩特），10月17日攻占包頭。蒙古自治軍政府總裁德王也跟隨日軍西犯，在日軍占領(lǐng)區(qū)內(nèi)召集各旗保安隊(duì)組織聯(lián)合軍，以備東山再起。關(guān)東軍希望通過(guò)德王，在新占領(lǐng)區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一的偽政權(quán)。10月1日，關(guān)東軍在《蒙疆方面政治工作指導(dǎo)大綱》中決定：改組內(nèi)蒙政府為自治政府；確定晉北自治政府的組織要領(lǐng)；由察南、晉北、蒙疆三自治政府派出委員，在張家口成立“蒙疆聯(lián)合委員會(huì)”。根據(jù)這一方案，建立包括綏遠(yuǎn)、晉北在內(nèi)的蒙疆政權(quán)已成為關(guān)東軍新的目標(biāo)。
10月4日，關(guān)東軍司令官植田謙吉又訓(xùn)令蒙疆各特務(wù)機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行該《指導(dǎo)大綱》。如在向張家口特務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)松井發(fā)出的訓(xùn)令稱(chēng)：“一、貴官對(duì)蒙疆方面政治工作，應(yīng)遵照附件指導(dǎo)大綱統(tǒng)轄有關(guān)機(jī)關(guān)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作。二、關(guān)于蒙疆方面的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)統(tǒng)轄有關(guān)特務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)處理工作。”具體的“指導(dǎo)大綱”由關(guān)東軍參謀長(zhǎng)擬訂，主要內(nèi)容包括：“晉北自治政府，在當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)趨勢(shì)形成時(shí)，即應(yīng)迅速成立政府”；“蒙古自治政府，應(yīng)盡力促其早日成立”；“三政權(quán)聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)與各有關(guān)特務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)緊密聯(lián)系，以期使之盡快設(shè)立”；平綏鐵路，“目前應(yīng)由滿(mǎn)鐵華北支局在張家口設(shè)立鐵道局管理其業(yè)務(wù)”；“在確定鴉片、鹽務(wù)政策時(shí)，應(yīng)特別注意籌劃蒙疆方面的財(cái)源”；“其他礦山資源的開(kāi)發(fā)，目前龍煙鐵礦應(yīng)以興中公司為中心”。
根據(jù)訓(xùn)令，蒙疆各日本特務(wù)機(jī)關(guān)迅速著手拼湊偽政權(quán)。10月15日“晉北自治政府”在大同成立，由夏恭任主席，日本人前島升為顧問(wèn)，下設(shè)民生、教育、財(cái)政三廳，轄晉北13縣。與此同時(shí)，德王由百靈廟趕赴被日軍占領(lǐng)下的綏遠(yuǎn)省城歸綏，以“蒙古各盟旗聯(lián)軍”總司令名義任命各縣縣長(zhǎng)，并開(kāi)始與日軍共商成立“蒙古聯(lián)盟自治政府”事宜。
經(jīng)反復(fù)商討，德王以“蒙古軍政府”名義通知各地于10月27日在歸綏市召開(kāi)“第二次蒙古大會(huì)”，討論建立新政府問(wèn)題。應(yīng)邀與會(huì)的除“蒙古軍政府”、“蒙古軍總司令部”等部門(mén)負(fù)責(zé)人和內(nèi)蒙西部地區(qū)各盟、旗王公外，還有原綏遠(yuǎn)省所屬各市、縣指派的人員。此外，還邀請(qǐng)了晉北、察南兩個(gè)偽政權(quán)代表，以及日本顧問(wèn)、特務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)等。由于日偽雙方在政權(quán)名稱(chēng)、人員安排等方面意見(jiàn)不一，關(guān)東軍參謀長(zhǎng)東條英機(jī)親自與會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并作出最后裁定。
10月28日，“蒙古聯(lián)盟自治政府”宣告成立，政府所在地歸綏改名為“厚和”。云端旺楚克（云王）被推為主席，德王為副主席兼政務(wù)院院長(zhǎng)，李守信為總軍司令。政府下設(shè)政務(wù)、財(cái)政、保安三部，另有參議會(huì)及政務(wù)委員會(huì)；管轄范圍為錫林郭勒、烏蘭察布、察哈爾等五盟及厚和、包頭兩個(gè)特別市。
此時(shí)，日軍在察哈爾、綏遠(yuǎn)、山西北部的軍事行動(dòng)取得很大進(jìn)展，當(dāng)?shù)貍握?quán)先后建立。關(guān)東軍對(duì)內(nèi)蒙地區(qū)的統(tǒng)治策略因此也發(fā)生顯著變化。10月1日，關(guān)東軍司令部制定《滿(mǎn)蒙方面政治工作指導(dǎo)要綱》，規(guī)定：內(nèi)蒙軍政府改組為自治政府后，由蒙古、察南、晉北三政權(quán)各派遣委員，在張家口設(shè)置蒙疆聯(lián)合委員會(huì)，以協(xié)調(diào)處理有關(guān)三政權(quán)的重大事項(xiàng)；聯(lián)合委員會(huì)以金井章次為最高顧問(wèn)，并代理總務(wù)委員長(zhǎng)；三政權(quán)范圍內(nèi)的煤礦、鐵礦等地下資源和電力等重要產(chǎn)業(yè)均由聯(lián)合委員會(huì)統(tǒng)制。關(guān)東軍控制下的蒙疆政權(quán)統(tǒng)治范圍，因此擴(kuò)大到包括察哈爾、綏遠(yuǎn)、晉北等地的廣大區(qū)域。
金井章次曾這樣解釋關(guān)東軍的這個(gè)計(jì)劃：“對(duì)晉北的經(jīng)濟(jì)與物資流通等進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)通過(guò)北京、包頭間的京包鐵路經(jīng)營(yíng)的占八成多，通過(guò)晉北的大同與山西省會(huì)太原之間而進(jìn)行的交易，只占全部的二成弱。因此，晉北的經(jīng)濟(jì)實(shí)體與晉南（太原）分離，同張家口、綏遠(yuǎn)、包頭合為一體的做法是很自然的?！?/p>
大同地處交通要沖，是山西省財(cái)政收入的重鎮(zhèn)。當(dāng)時(shí)綏遠(yuǎn)以西的鴉片從張家口運(yùn)往北平，須經(jīng)過(guò)大同，其過(guò)境稅相當(dāng)可觀，閻錫山歷來(lái)重視晉北，關(guān)東軍亦不例外。另外關(guān)東軍對(duì)察南、晉北等地豐富的煤鐵資源覬覦已久，他們急于將察南、晉北兩地都劃入蒙疆偽政權(quán)的范圍。
在關(guān)東軍的安排下，三個(gè)偽政權(quán)的代表卓特巴扎普、于品卿、夏恭等七人于1937年11月22日齊聚張家口，商議蒙疆聯(lián)合委員會(huì)的籌備事宜?；I備會(huì)議由金井章次主持，并在“為促進(jìn)蒙疆三政權(quán)的相互善鄰關(guān)系，加強(qiáng)相互關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)、金融、交通等重要事項(xiàng)的聯(lián)絡(luò)”等名義下，達(dá)成了三政權(quán)之間緊密聯(lián)合、共同防共的協(xié)議，最后締結(jié)了《蒙疆聯(lián)合委員會(huì)成立協(xié)定》，其主要內(nèi)容有：“本聯(lián)合委員會(huì)稱(chēng)'蒙疆聯(lián)合委員會(huì)’，處理有關(guān)產(chǎn)業(yè)、金融、交通及其他重大事項(xiàng)，各政權(quán)將原有權(quán)力的一部分，委交本會(huì)行使之”；“聯(lián)合委員會(huì)設(shè)總務(wù)委員會(huì)及產(chǎn)業(yè)、金融、交通各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其委員由各政權(quán)的特派員及其他必要職員組成之”；“總務(wù)委員會(huì)為聯(lián)合委員會(huì)之代表，并總理本委員會(huì)之會(huì)務(wù)”；“聯(lián)合委員會(huì)設(shè)日本最高顧問(wèn)一名，顧問(wèn)、參議若干名”；“聯(lián)合委員會(huì)的決議，須得關(guān)系委員、最高顧問(wèn)及關(guān)系顧問(wèn)之同意，始為有效”；“聯(lián)合委員會(huì)發(fā)布有關(guān)指導(dǎo)、統(tǒng)制，均以命令行之，各政權(quán)為援助執(zhí)行，得分擔(dān)義務(wù)”；“非經(jīng)各政權(quán)之同意，不得脫離本委員會(huì)”。
關(guān)東軍強(qiáng)使這三個(gè)偽政權(quán)合流，除為掠奪該地區(qū)的資源提供便利之外，也意欲增強(qiáng)對(duì)平綏鐵路沿線(xiàn)的軍事控制。為調(diào)和各政權(quán)之間的矛盾，增強(qiáng)日本顧問(wèn)的地位，聯(lián)合委員會(huì)不設(shè)委員長(zhǎng)或其他最高長(zhǎng)官，僅以委員會(huì)名義組合各政權(quán)，而由日本最高顧問(wèn)金井章次掌控著“蒙疆聯(lián)合委員會(huì)”的實(shí)權(quán)。
“聯(lián)合委員會(huì)”成立當(dāng)天，出席會(huì)議的偽政權(quán)代表向關(guān)東軍司令官呈送函件稱(chēng)：“一、蒙疆地方的本委員會(huì)應(yīng)處理的一切命令及執(zhí)行的政務(wù)、須適應(yīng)貴軍占領(lǐng)地的軍事要求，因此，請(qǐng)求貴軍給以大力協(xié)助，特請(qǐng)貴司令官在幕后指導(dǎo)方面給予深切的關(guān)懷。二、本委員會(huì)的最高顧問(wèn)、參議、顧問(wèn)及委員會(huì)職員中的主要成員，請(qǐng)由貴司令官推薦日滿(mǎn)兩國(guó)人員充任。三、本委員會(huì)所管理及統(tǒng)轄的重要交通和重要產(chǎn)業(yè)，根據(jù)需要，可委托貴司令官指定日滿(mǎn)機(jī)關(guān)分別經(jīng)營(yíng)，或合并經(jīng)營(yíng)，對(duì)此請(qǐng)給以方便。”
接到上述“請(qǐng)求”后，關(guān)東軍司令官于11月25日復(fù)函表示：“擬在我方可能范圍內(nèi)，盡力給以協(xié)助?！迸c蒙疆聯(lián)合委員會(huì)完成秘密換文手續(xù)后，關(guān)東軍和駐蒙日軍最終確立了對(duì)該組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。
對(duì)關(guān)東軍擅自擴(kuò)大蒙疆偽政權(quán)統(tǒng)治地域的行動(dòng)，日本陸軍中央頗為不滿(mǎn)。盡管如此，關(guān)東軍仍態(tài)度強(qiáng)硬，不斷活動(dòng)，造成既成事實(shí)，同時(shí)又向上呈報(bào)，強(qiáng)調(diào)蒙疆必須與華北分開(kāi)進(jìn)行指導(dǎo)。12月24日，日本內(nèi)閣在決定的《處理中國(guó)事變綱要》中明確規(guī)定：華北臨時(shí)政府管轄的范圍，“大致定為河北、山東、山西三省與察哈爾省的一部分”；“察南及晉北兩自治政府，則待機(jī)與新政權(quán)合并”。26日，關(guān)東軍司令官植田親自致電陸軍大臣和參謀總長(zhǎng)，再次強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在，如把察南、晉北合并到華北，不僅無(wú)視既成事實(shí)，有失皇軍信譽(yù)，而且從根本上破壞了以前艱難經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)工作?！虼?，本軍堅(jiān)決不同意這一決定?！?8日，陸軍次長(zhǎng)梅津美治郎出面答復(fù)稱(chēng)：“蒙疆之現(xiàn)狀，雖暫且承認(rèn)內(nèi)蒙與察南、晉北之關(guān)系，但從它們與華北各政權(quán)進(jìn)而與全中國(guó)的關(guān)系上看，給對(duì)華經(jīng)營(yíng)埋下了禍根。所以，在將來(lái)適當(dāng)?shù)臅r(shí)期，換言之，在華北政權(quán)發(fā)展到能夠與蒙疆各政權(quán)確立關(guān)系的時(shí)候，再考慮調(diào)整與察南、晉北兩政權(quán)的關(guān)系。”
由此可見(jiàn)，日本陸軍中央既不想強(qiáng)令關(guān)東軍執(zhí)行內(nèi)閣方針，但又不完全容忍關(guān)東軍獨(dú)斷獨(dú)行。這一立場(chǎng)在此后編組駐蒙兵團(tuán)的過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出。
早在10月日軍攻占大同時(shí)，陸軍中央見(jiàn)關(guān)東軍對(duì)華北的行動(dòng)超越了中央指令，即考慮讓其撤退，另派軍隊(duì)擔(dān)任該方面工作。但因察南、晉北地區(qū)連接中、蘇兩國(guó)，為避免關(guān)東軍和華北方面軍發(fā)生矛盾，最后決定成立“駐蒙兵團(tuán)”，直屬天皇管轄。1938年1月4日，“駐蒙兵團(tuán)”正式編成，其任務(wù)是：“擔(dān)任內(nèi)蒙及察南、晉北主要地區(qū)的治安”；與關(guān)東軍作戰(zhàn)地區(qū)的分界，“為滿(mǎn)洲國(guó)與內(nèi)蒙、察哈爾省的交界線(xiàn)”；與華北方面軍的分界，“為內(nèi)長(zhǎng)城線(xiàn)及綏遠(yuǎn)、陜西省境的長(zhǎng)城一線(xiàn)，但淶源縣屬于華北方面軍”。
上述安排表面上平息了關(guān)東軍與華北方面軍的矛盾，但由于駐蒙兵團(tuán)的要員大都來(lái)自關(guān)東軍，關(guān)東軍對(duì)該軍仍有很大影響力。1938年元旦，關(guān)東軍司令官與參謀長(zhǎng)分別邀請(qǐng)新任駐蒙兵團(tuán)司令官和參謀長(zhǎng)進(jìn)行懇談，要求他們?cè)谡摺⒆鲬?zhàn)、諜報(bào)謀略等各方面不要改變現(xiàn)狀。同時(shí)，又致函蒙疆三個(gè)自治政府，通知他們將秘密換文中的“關(guān)東軍司令官”改為“駐蒙兵團(tuán)司令官”，并希望早日“與滿(mǎn)洲國(guó)締結(jié)有關(guān)防共、通商、經(jīng)濟(jì)、金融及其他必要的協(xié)定，特別希望將貴地重要物資為滿(mǎn)洲國(guó)優(yōu)先利用和開(kāi)發(fā)提供方便”。1月14日，關(guān)東軍司令官又給德王、蒙古軍總司令李守信及駐蒙兵團(tuán)司令官發(fā)出公函，宣布“把蒙古軍的統(tǒng)帥權(quán)委托給在蒙疆日本軍最高指揮官”。
進(jìn)入1938年之后，日軍進(jìn)一步對(duì)其占領(lǐng)地區(qū)內(nèi)的各偽政權(quán)加強(qiáng)控制。同年7月，日本政府制訂《從內(nèi)部指導(dǎo)中國(guó)政權(quán)的大綱》，明確規(guī)定：“在聯(lián)合委員會(huì)或新中央政府之下，在華北、華中、蒙疆等各地，各自組織適應(yīng)其特殊性的地方政權(quán)，給予廣泛的自治權(quán)，進(jìn)行分治合作”；“各個(gè)政權(quán)首腦以下的官吏，由中國(guó)人擔(dān)任……在關(guān)鍵的位置上配置少數(shù)日本顧問(wèn)，或招聘日本人擔(dān)任官吏，便于從內(nèi)部進(jìn)行指導(dǎo)”。據(jù)此，駐蒙日軍決定擴(kuò)大蒙疆聯(lián)合委員會(huì)的組織，以增強(qiáng)其統(tǒng)治權(quán)。8月1日，日本顧問(wèn)金井章次操縱蒙疆聯(lián)合委員會(huì)以通過(guò)決議的方式，將原來(lái)的三個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)擴(kuò)大為總務(wù)、產(chǎn)業(yè)、財(cái)政等六個(gè)部，各部設(shè)部長(zhǎng)、日本顧問(wèn)和理事官，部長(zhǎng)由三政權(quán)代表?yè)?dān)任，理事官則由中日人士出任。改組后的聯(lián)合委員會(huì)，從原先單純協(xié)商性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，變?yōu)楦呔岣鱾握?quán)之上發(fā)號(hào)施令的機(jī)關(guān)，并直接掌管整個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)。
德王是個(gè)政治野心很大的蒙古王公，在成立“蒙古聯(lián)盟自治政府”時(shí)，他將年老多病的云王推為主席，自己只擔(dān)任副主席兼政務(wù)院院長(zhǎng)，因云王不來(lái)視事，政府實(shí)權(quán)就穩(wěn)操手中。1938年4月云王病逝后，德王繼任主席兼政務(wù)院長(zhǎng)。自治政府雖有日本特務(wù)機(jī)關(guān)長(zhǎng)和日本顧問(wèn)的監(jiān)督，但在內(nèi)部事務(wù)的處理問(wèn)題上，他仍有裁決權(quán)。蒙疆聯(lián)合委員會(huì)改組后，德王越發(fā)感到自己的地位受損，開(kāi)始表現(xiàn)出抵制的態(tài)度。對(duì)此，日本當(dāng)局采取恩威并施的策略，一面以強(qiáng)制手段令其服從聯(lián)合委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又邀請(qǐng)他去日本訪(fǎng)問(wèn)。同年秋天，德王利用訪(fǎng)日機(jī)會(huì)積極活動(dòng)，向日本陸軍中央提出建立蒙古國(guó)的主張，但未獲贊同。隨同訪(fǎng)日的金井章次也只準(zhǔn)他稱(chēng)“蒙疆”，不準(zhǔn)他稱(chēng)“蒙古”。盡管受到天皇召見(jiàn)，德王仍很氣憤，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不合作態(tài)度。
由于德王在內(nèi)蒙古各盟旗中擁有較大影響力，日本因此沒(méi)有把他拋棄，而是軟硬并用，迫他就范。同年11月，蒙疆聯(lián)合委員會(huì)舉行成立周年大會(huì)，邀請(qǐng)華北日軍和偽滿(mǎn)洲國(guó)的一批有名人物出席，德王托故不去參加。金井章次焦急萬(wàn)分，派人連勸帶嚇，硬把他拉到會(huì)場(chǎng)。為誘使德王合作，當(dāng)?shù)厝哲姾吞貏?wù)機(jī)關(guān)經(jīng)反復(fù)研究，又于1939年4月將蒙疆聯(lián)合委員會(huì)中權(quán)力最大的總務(wù)委員長(zhǎng)一職讓給德王擔(dān)任。
1938年7月和1939年5月，日本關(guān)東軍在中蘇、中蒙邊境與蘇聯(lián)紅軍發(fā)生武裝沖突，結(jié)果均告失敗。此后，日軍對(duì)蘇、蒙兩國(guó)被迫采取防御戰(zhàn)略。蒙疆北部地區(qū)，恰與蒙古人民共和國(guó)毗連，日本將其劃為“防共”特殊地域，急于要將蒙古、察南、晉北三個(gè)偽政權(quán)合而為一，以便統(tǒng)一發(fā)揮“防共前驅(qū)”的作用。5月8日，駐蒙日軍擬訂《蒙疆建設(shè)基本計(jì)劃》，圖謀“建設(shè)強(qiáng)有力防共特殊地帶”，并以1941年基本完成為目標(biāo)。6月11日，駐蒙日軍司令官邀請(qǐng)德王、于品卿、夏恭等三個(gè)偽政權(quán)首腦，正式商談三政權(quán)合并問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，日軍已在北平和南京成立了兩個(gè)偽政權(quán)，因而考慮再成立一個(gè)類(lèi)似“滿(mǎn)洲國(guó)”的蒙古帝國(guó)或“蒙疆聯(lián)合自治國(guó)”。
日本內(nèi)閣興亞院對(duì)此計(jì)劃進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)研究，同意建立“蒙疆聯(lián)合自治政府”，并于7月28日制定《設(shè)立蒙疆統(tǒng)一政權(quán)綱要》，其主要內(nèi)容是：統(tǒng)一政權(quán)“采取高度的自治制”；“以親日防共、提高民生為施政綱領(lǐng)”；“設(shè)最高顧問(wèn)，作為主席的協(xié)議機(jī)關(guān)，以日本人充任之”；“設(shè)參議府，作為主席的咨詢(xún)機(jī)關(guān)”等等，連使用年號(hào)、政府機(jī)關(guān)的名稱(chēng)都有具體規(guī)定。
1939年9月1日，“蒙疆聯(lián)合自治政府”正式宣告成立。根據(jù)日軍內(nèi)定，推選德王擔(dān)任主席，于品卿、夏恭任副主席，金井章次為最高顧問(wèn)。蒙疆偽政府成立當(dāng)天，公布政府“組織大綱”、“施政綱領(lǐng)”和“成立宣言”；確定張家口為“首都”；采用成吉思汗紀(jì)元年號(hào)；使用黃、藍(lán)、白、紅四色七條旗。經(jīng)過(guò)改組后的政府，增設(shè)了蒙古軍總司令官、最高法院院長(zhǎng)、最高檢察院院長(zhǎng)等職。政務(wù)院下設(shè)置總務(wù)、民政、治安、司法、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、交通等七部，以及牧業(yè)總局、稅務(wù)監(jiān)督署、榷運(yùn)清查總署等多個(gè)局署(50) 。新政府成立后，一批日本人開(kāi)始以正式官吏的身份出現(xiàn)，分別擔(dān)任新政府的秘書(shū)長(zhǎng)、部長(zhǎng)、次長(zhǎng)、局長(zhǎng)等要職。日本政府還專(zhuān)門(mén)設(shè)立“興亞院聯(lián)絡(luò)部”，由酒井隆擔(dān)任聯(lián)絡(luò)部部長(zhǎng)，以加強(qiáng)對(duì)這個(gè)新政府的監(jiān)督。
“蒙疆聯(lián)合自治政府”成立后，原察南、晉北自治政府改為政廳，直隸政務(wù)院管轄；原“蒙古聯(lián)盟自治政府”所轄的巴、察、錫、烏、伊五個(gè)盟，也直隸政務(wù)院。其所轄地域大致如下：察南政廳設(shè)張家口，轄張家口市及萬(wàn)全、宣化等10個(gè)縣；晉北政廳設(shè)大同，轄大同市及朔縣、應(yīng)縣等12個(gè)縣；巴彥塔拉盟公署設(shè)歸綏，轄歸綏（厚和豪特）、包頭二市與五旗十縣；察哈爾盟公署設(shè)張北，轄八旗；錫林郭勒盟公署設(shè)貝子廟，轄九旗；烏蘭察布盟公署設(shè)百靈廟，轄六旗；伊克昭盟公署設(shè)伊金霍洛，轄七旗四縣。實(shí)際上，當(dāng)時(shí)蒙疆偽政權(quán)的勢(shì)力僅能達(dá)到黃河以東的準(zhǔn)噶爾、達(dá)拉特旗的部分地區(qū)。
與其他偽政權(quán)相比，“蒙疆聯(lián)合自治政府”建立在中國(guó)西北少數(shù)民族地區(qū)，因而具有較大的獨(dú)立性，即使在汪偽政府建立后，仍能保持相對(duì)獨(dú)立的地位。
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