汪精衛(wèi)集團(tuán)為標(biāo)榜自己建立的偽政府是繼承民國法統(tǒng)的“合法”政府，把偽政府之建立稱為“還都”，政府內(nèi)部組織制度也盡量模仿原南京國民政府。雖然東施效顰，終究無法掩蓋其傀儡政權(quán)之本質(zhì)。經(jīng)過精心裝扮的汪政府，與同時期其他偽政權(quán)相比，具有更大的欺騙性。其主要特點是：在政治上標(biāo)榜繼承中國國民黨的黨統(tǒng)，有一套完整的政治綱領(lǐng)；在組織上具有比較完備的政權(quán)形態(tài)；在人員構(gòu)成方面，其主要骨干或為原國民黨干部，或曾在民國政壇上出任過要職，都具有較高層次；在對外關(guān)系方面，表面上也顯現(xiàn)出相對的“獨立性”。
汪精衛(wèi)早年追隨孫中山參加反清革命斗爭，國民政府成立后又與蔣介石集團(tuán)發(fā)生過多次激烈爭斗，因而深知抓住黨統(tǒng)大旗的重要性。他利用自己在國民黨內(nèi)的資歷以及出走前仍為國民黨副總裁的身份，一開始即強(qiáng)調(diào)要以國民黨為中心建立新政權(quán)。1939年8月，汪精衛(wèi)集團(tuán)在上海召開所謂中國國民黨第六次全國代表大會，會議在周佛海的指揮下，首先通過《整理黨務(wù)案》。該案宣稱：自1939年1月1日起，原國民黨中央執(zhí)、監(jiān)兩委“均已喪失行使職權(quán)之自由，所有一切決議及命令，完全無效”；“所有中央黨務(wù)機(jī)關(guān)，均著暫行解散，聽候改組”；“各級地方黨部及特別黨部，均著暫行停止活動，聽候改組”；“修改總章，廢除總裁制，設(shè)中央執(zhí)行委員會主席一人，代表行總章第四章所規(guī)定總理之職權(quán)”。同時還宣布增補一批中央執(zhí)、監(jiān)委員，令尚在抗日陣營中的第五屆中央執(zhí)、監(jiān)委員立即來上海集中，共商國是。
在否定重慶國民黨中央的合法地位后，由一批“六大代表”提出兩項動議：（一）汪精衛(wèi)“倡導(dǎo)和平”有功，“大會全體，應(yīng)致敬意，以表尊崇”；（二）“依據(jù)整理黨務(wù)案之決議，推選汪兆銘同志為中央執(zhí)行委員會主席”上述動議經(jīng)鼓掌通過后，汪精衛(wèi)即成為國民黨中央執(zhí)行委員會主席。抓到“黨統(tǒng)”這面大旗之后，汪精衛(wèi)開始以國民黨元首的身份，擔(dān)任六全大會主席。大會還通過了一系列關(guān)于建立偽政權(quán)的法案，其中主要有《修訂國民黨政綱案》，《決定反共為基本政策案》，《根本調(diào)整中日關(guān)系并盡速恢復(fù)邦交案》，《授權(quán)中央執(zhí)行委員會主席組織中央政治委員會案》等五項。
偽“六大”結(jié)束后，汪精衛(wèi)等又于9月5日在上海召開六屆一中全會，確定了新中央機(jī)構(gòu)的干部人選。他們首先增補周佛海等九人為中執(zhí)委常務(wù)委員，同時又宣布原中常會委員繼任原職。另外還推選褚民誼為秘書長，梅思平為組織部長，陶希圣為宣傳部長，丁默邨為社會部長。
通過召開國民黨第六次全國代表大會的方式，汪精衛(wèi)把“黨統(tǒng)”旗幟抓到了自己手中。這種掩耳盜鈴的手法，當(dāng)然無法瞞過中外輿論界。為回答西方記者質(zhì)詢，汪精衛(wèi)于9月7日舉行記者招待會，強(qiáng)調(diào)“重慶中央黨部國民政府為共產(chǎn)黨所劫持”，自己為挽救國家危亡，所做工作的第一步，“在如何恢復(fù)中國國民黨之本來面目，及自由獨立之行動”；第二步，“在如何收拾時局，化戰(zhàn)爭為和平”。為標(biāo)榜自己行動的合法性，他還歪曲事實，稱重慶方面違背了1938年4月國民黨臨時全國代表大會所確定的方針，而自己召開的黨代會則同上次會議一脈相承。不僅如此，他還認(rèn)為自己的行動符合孫中山先生之遺愿：“而念及孫先生之遺教，尚未能一一實行……孫先生所提倡之中日友好及大亞洲主義，尚有前途遼遠(yuǎn)之感，實不禁儆惕悲痛之至，因此而更增進(jìn)和平運動之決心?！?/p>
這種解釋，當(dāng)然只能欺騙外國人。對于國內(nèi)民眾，不用說抗日志士絕對不會相信，即便在汪精衛(wèi)集團(tuán)內(nèi)部，也有不少人心存疑慮。為給部下打氣，汪精衛(wèi)于1940年1月專門就第六次全國代表大會合法性問題做了一次講演。他從第一次全國代表大會開始，對歷次全國代表大會作了詳細(xì)回顧，最后的結(jié)論是前后“一線相沿的”。他說：“各位看看，這宣言里頭，先后銜接，沒有中斷，等于第二次全國代表大會，對于第一次全國代表大會一樣。各位看看，連體裁都是一樣的，最先說明白抗戰(zhàn)的目的，后來說到和平條件的達(dá)到，后來列舉三民主義以及內(nèi)政、外交，教育，說話完全是一致的?！薄霸谂R時全國代表大會的時候，還沒有得到和平的條件，當(dāng)然還是講抗戰(zhàn)，希望和平，到現(xiàn)在，和平條件已經(jīng)得到了，我們就要實現(xiàn)和平。”
應(yīng)當(dāng)指出，這種搶旗幟的做法，手段雖不高明，但同此前投敵的漢奸相比，卻具有相當(dāng)?shù)钠垓_性。
為自己的投敵行為找到理論依據(jù)后，汪精衛(wèi)等在籌建偽政府的過程中也完全擯棄現(xiàn)有偽政權(quán)的組織制度，而是全盤模仿戰(zhàn)前的南京國民政府。
首先，根據(jù)國民黨《訓(xùn)政綱領(lǐng)》中“以黨治國”的原則，召集中央政治會議，確定新政權(quán)的人士安排。經(jīng)過一番激烈的明爭暗斗，大小漢奸憑自己的實力排定在新政權(quán)中的相應(yīng)坐次后，正式召開“中央政治會議”。汪精衛(wèi)的國民黨取得十一席，臨時、維新兩政府各取得五席，其他各方代表十二席。汪精衛(wèi)主持會議并致開幕詞，他首先對與會諸人吹捧一番，接著要求與會者對各項議題，“作縝密之討論”，“使全國同胞所企盼之普通的和平，得以從速實現(xiàn)，使全國多時久懸未決之憲政問題，得以確定”。經(jīng)過一番煞有介事的討論，通過了一大批事先確定的議案。然后根據(jù)中央政治會議組織條例設(shè)立中央政治委員會，作為全國最高之指導(dǎo)機(jī)關(guān)，并推舉汪精衛(wèi)擔(dān)任委員及委員會主席。這樣，汪精衛(wèi)的組府活動取得了法統(tǒng)依據(jù)。
其次，把組建傀儡政權(quán)的活動稱作“國民政府還都”，組府地點選在原國民政府所在地南京。所用“國旗”也要采用國民政府的青天白日旗。在遭到侵華日軍抵制之后，仍一再堅持，最后采用在青天白日旗幟上另加黃飄帶的方式以示折衷。為對廣大民眾實施欺騙，還都宣言一開頭，即裝腔作勢地宣稱：“國民政府根據(jù)中央政治會議之決議，還都南京。謹(jǐn)以誠敬，昭告海內(nèi)。”
這樣做的惟一目的，就是要造成一個假象，即在淞滬抗戰(zhàn)失利之后內(nèi)遷的國民政府，在汪精衛(wèi)的率領(lǐng)下又回來了。未覺察其陰謀的人，一不小心就會上當(dāng)受騙。
第三，竭力把新政權(quán)裝扮成“全國性”的“獨立”政權(quán)。汪精衛(wèi)政府籌建之時，明明只能控制長江三角洲的狹小地域，但硬要充大。汪精衛(wèi)在對日交換廣播詞中宣稱：“國民黨同人服務(wù)于國民政府者，先后退出重慶，聯(lián)合事變以來全國各處先后成立之政權(quán)，以及在野各黨派暨賢達(dá)人士，相與協(xié)力，成立中央政治會議。由中央政治會議議決，國民政府還都南京，以統(tǒng)一全國以內(nèi)和平反共建國之運動?！?/p>
在還都當(dāng)日公布的“十條政綱”中，亦特別強(qiáng)調(diào)“以和平外交，求中國主權(quán)行政之獨立完整，以分擔(dān)東亞永久和平及新秩序建設(shè)之責(zé)任”。汪偽國民政府的組織機(jī)構(gòu)，采用五院一委制，即在國民政府之下設(shè)立行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五院，以及軍事委員會。各院再設(shè)立數(shù)目不等的部委，總數(shù)多達(dá)23個。盡管許多機(jī)關(guān)只是徒有其名，但基本框架卻與原南京國民政府完全相同。
第四，選用原國民黨干部擔(dān)任要職。值得注意的是，偽政府為標(biāo)榜承繼原國民政府法統(tǒng)，推舉仍留在重慶抗日營壘中的國民政府主席林森為主席，汪精衛(wèi)僅擔(dān)任代主席兼行政院院長。偽政府中雖然也包括“臨時”、“維新”兩個傀儡政權(quán)的頭目，以及一批封建余孽、馬路政客、失意軍人，但仍以原國民黨黨員為主體。尤其是上層官員，大多數(shù)是原國民政府中的達(dá)官顯貴。汪偽政府的靈魂是汪精衛(wèi)，他是國民黨元老，曾任國民政府主席、軍事委員會主席、行政院院長、國民黨中央政治委員會主席、國民黨副總裁等職，是國民黨內(nèi)第二號人物；偽立法院長陳公博是國民黨中央委員，曾任實業(yè)部、民眾訓(xùn)練部部長兼四川省黨部主任委員；偽政府中掌管財政、軍事、特務(wù)大權(quán)的周佛海，曾任國民黨中央宣傳部代理部長、蔣介石侍從室第二處副主任；偽行政院副院長褚民誼，也是國民黨中央委員，曾任行政院秘書長；偽工商部長梅思平、偽宣傳部長林柏生、偽社會部長丁默邨等，也都曾經(jīng)是國民黨高級軍政干部。
然而，不管汪精衛(wèi)等人如何裝扮，偽政府的本來面目還是終究要暴露的。因為一切偽裝只能在日本人容忍的范圍內(nèi)進(jìn)行，越出范圍是絕對不允許的。汪精衛(wèi)非常想把華北控制在自己手里，由于華北“臨時政府”得到日本現(xiàn)地駐軍的支持，汪精衛(wèi)的一切努力全部落空，最后只能默認(rèn)華北偽政權(quán)的獨立狀態(tài)。為給汪精衛(wèi)保留一些面子，日本同意將“華北臨時政府”改名為“華北政務(wù)委員會”，名義上歸汪政府領(lǐng)導(dǎo)。為明確雙方權(quán)限，在汪政府成立前夕召開的中央政治會議上，專門制定了“華北政務(wù)委員會”組織條例，允許其享有“極度的自治行政權(quán)”。這一規(guī)定不僅使汪政府無法插足華北，而且在政治上也大失面子。
汪精衛(wèi)深知，在侵華日軍刺刀的保護(hù)下，是無法維持“獨立”形象的，所以在新政府籌建的同時，也加緊拼湊一支名義上歸自己指揮的軍隊。這也是汪精衛(wèi)集團(tuán)蓄謀已久的計劃。在公開叛離抗日陣線之前，汪精衛(wèi)等人即策劃依靠云南、四川和兩廣的地方軍閥部隊，組建所謂“和平軍”，再成立偽政權(quán)。1938年11月日汪雙方秘密達(dá)成的《日華協(xié)議記錄》等文件中，曾擬訂過這樣的“行動計劃”：汪精衛(wèi)脫離抗日陣線后，“云南軍隊首先響應(yīng)汪的聲明，反蔣獨立；其次四川軍隊起來響應(yīng)”。“廣東軍隊以及其他戰(zhàn)線上的軍隊，有不少也是諒解這一運動的”?！叭毡拒婈爩ι鲜鲕娛滦袆佑枰詤f(xié)助，并為中央軍的討伐制造困難”?！靶袆佑媱潯边€設(shè)想：“汪精衛(wèi)將……在云南、四川等日本軍隊尚未占領(lǐng)的地區(qū)成立新政府，建立軍隊”，其規(guī)模為“建立五到十個師的軍隊”。但事態(tài)的發(fā)展完全出乎汪精衛(wèi)等人的意料。“艷電”發(fā)表后，西南軍閥無一人響應(yīng)，日軍也未從兩廣地區(qū)撤退，這就使汪精衛(wèi)的計劃徹底破產(chǎn)。
1939年年初，汪精衛(wèi)等人只得把注意力轉(zhuǎn)到自行編組軍隊上來。他們設(shè)立了“軍事委員會”，由汪精衛(wèi)自任主任委員，陳公博、周佛海等任委員，周佛海還兼任秘書長，以后又在香港發(fā)展了葉蓬、楊揆一兩個委員。同年2月，汪精衛(wèi)向日本提出，如由自己組建政府，要求“重建軍隊，組編十二個師的軍隊”。當(dāng)時僅有設(shè)想，還沒有實質(zhì)行動。至汪精衛(wèi)赴日本訪問，其行動計劃得到日本首肯之后，才與組府活動同時開展。同年秋季，軍事委員會移至上海愚園路汪精衛(wèi)住宅，“由汪氏自任主席，委員有周佛海、劉郁芬……鄭大章諸人”。其主要工作是收羅北洋軍閥以來的失意軍官、兵痞首腦、雜牌部隊頭目；對原西北軍人員的策反，由劉郁芬、鄭大章負(fù)責(zé)；對原東北軍方面由鮑文樾、楊毓坤負(fù)責(zé)；武漢和江蘇地區(qū)分別由葉蓬和藏卓進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。同年12月，在上海開辦“中央陸軍軍官訓(xùn)練團(tuán)”，有八百余名學(xué)員參加，由汪精衛(wèi)任團(tuán)長，葉蓬任教育長。同時還在上海組建一個警衛(wèi)旅，充當(dāng)汪精衛(wèi)等人警衛(wèi)之用。
與此同時，汪精衛(wèi)、周佛海還在上海成立“和平建國軍總指揮部”，由王天木任總指揮，負(fù)責(zé)收羅江、浙、皖一帶的游雜部隊、國民黨潰兵及土匪，編組“和平軍”。另外，在日本特務(wù)機(jī)關(guān)的撮合下，以丁默邨、李士群為頭子的特務(wù)機(jī)關(guān)也于1939年夏季與汪精衛(wèi)一伙合流，成立偽國民黨中央特務(wù)委員會和特工總部，從此，汪精衛(wèi)集團(tuán)有了特務(wù)機(jī)關(guān)和特務(wù)武裝。
1940年3月汪偽國民政府成立時，仿照原南京國民政府的政治體制，正式設(shè)立直屬國民政府的軍事委員會，同行政、立法、司法、考試、監(jiān)察等五院并列?！败娛挛瘑T會為全國軍事最高機(jī)關(guān)，其執(zhí)掌為關(guān)于國防綏靖之統(tǒng)帥事宜、軍事章制、軍事教育方針之最高決定、軍費支配、軍備重要補充之最高審核、軍事建設(shè)軍隊編遣之最高決定及中將及獨立任務(wù)少將以上任免之審核”。軍事委員會由汪精衛(wèi)任委員長，內(nèi)設(shè)常務(wù)委員九人，委員若干人。以后除常委基本未動外，委員陸續(xù)補充，最后增加到近五十人。
汪偽軍事委員會設(shè)有一批直屬主管機(jī)關(guān)。參謀本部為最高參謀機(jī)關(guān)，“掌理國防及用兵事宜”；軍事參議院，為最高軍事咨詢機(jī)關(guān)；另外還有軍事訓(xùn)練部、政治訓(xùn)練部，以及航空署和辦公廳。汪偽軍事機(jī)構(gòu)的設(shè)置，開始一個階段實行軍令與軍政分權(quán)制度。軍令屬于軍事委員會，掌管軍事情報、參謀、軍隊調(diào)遣、作戰(zhàn)指揮、部隊訓(xùn)練等事項。軍政則歸屬行政院，在行政院設(shè)置軍政部，“管理全國陸軍行政事宜”；設(shè)置海軍部，“管理全國海軍事宜”。凡屬軍需、軍制、軍械等方面的事務(wù)，均歸軍政、海軍兩部掌管。但這兩部同時又受軍事委員會統(tǒng)轄。另外在軍事委員會還設(shè)有海軍軍令處，掌管海軍軍令。除上述制度之外，汪偽政府的軍事法規(guī)，也大部襲用原南京國民政府的舊制。偽軍政部長鮑文樾曾說：“國府還都伊始，即遵照中政會之決議，通令各軍事機(jī)關(guān)，根據(jù)二十六年十一月十九日以前一切法令，按照現(xiàn)在情形，詳密審查，其無滯礙者，一律沿用?！?/p>
實際上，并列設(shè)置陸海軍管理機(jī)構(gòu)的做法，已經(jīng)采用了日本的模式。
汪偽軍事委員會在地方的最高軍事機(jī)構(gòu)為綏靖主任公署和綏靖指揮部。其職責(zé)“為辦理各省區(qū)及協(xié)商鄰接邊區(qū)綏靖事宜，……凡各管區(qū)內(nèi)之軍隊及地方團(tuán)隊均歸其指揮”。至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前陸續(xù)成立的機(jī)構(gòu)有：蘇浙皖綏靖總指揮部，總司令任援道，司令部設(shè)于南京；蘇豫邊區(qū)綏靖總司令部，總部設(shè)于商丘；閩粵邊區(qū)綏靖總司令部，總部設(shè)汕頭；蘇皖邊區(qū)綏靖總司令部，總部設(shè)東臺；此外還有開封綏靖主任公署、武漢綏靖主任公署。在華南地區(qū)，則設(shè)軍事委員會委員長駐廣州辦事處。在南京，設(shè)首都憲兵司令部。在汪精衛(wèi)的勢力無法到達(dá)的華北地區(qū)，也設(shè)立華北綏靖總司令部，以齊燮元為總司令，總部設(shè)北平。其后，根據(jù)日本侵華戰(zhàn)略的需要及汪政府內(nèi)部的矛盾，其機(jī)構(gòu)與人事曾作過多次改組和調(diào)整。
汪偽軍事機(jī)構(gòu)建立后，加快了收編、改編和組建偽軍的步伐，以擴(kuò)充其軍事力量。首先，將“維新政府”的偽軍全部收編。接著，又采取如下辦法擴(kuò)充軍隊：“（一）、原有國軍部隊，遣散在淪陷區(qū)自請收編者；（二）接收日軍所已經(jīng)收編者；（三）不及撤退之散兵游勇或小單位之?dāng)y有槍械而無統(tǒng)轄者；（四）上項游兵散勇，已有人利用之而編成較大單位者；（五）巧立名目，無正式系統(tǒng)委任者；（六）由日軍移交之國軍俘虜；（七）極小部分，系向各地招募者?！?/p>
其中，收編國民政府的殘余部隊和改編各地偽軍是擴(kuò)軍的兩個主要途徑。
太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)時，汪偽政府已擁有如下幾支主要軍隊：
（一）第一方面軍。這是由原“維新政府”綏靖軍改編而成的部隊，由任援道任總司令，總部設(shè)在南京，下轄南京、湖州、杭州、廬州、蚌埠、蘇州、蕪湖七個綏靖區(qū)，七個師，兩個獨立旅，一個教導(dǎo)旅，兩個獨立團(tuán)。
（二）和平救國軍第一軍。由原西北軍張嵐峰部偽軍改編而成，以河南商丘為基地，下轄三個師，張嵐峰為軍長。
（三）第一集團(tuán)軍。由原國民政府軍李長江部組成。李長江于1941年2月在蘇北地區(qū)率部投汪，被編組為四個師，兩個獨立旅。
（四）第二集團(tuán)軍。由原國民政府軍楊仲華部組成。1941年3月，原江蘇省保安第八旅旅長楊仲華在蘇北公開降日，先被任命為蘇皖邊區(qū)綏靖總司令，后改稱為第二集團(tuán)軍，下轄四個師。
（五）第十九、二十二、二十八師。這是由原國民政府蘇魯戰(zhàn)區(qū)副司令韓德勤所屬的部分地方部隊改編而成。
（六）第二軍。這是汪偽政權(quán)收編蘇南地區(qū)和淞滬地區(qū)的二支和平軍合組而成的部隊。下轄二個師，三個團(tuán)，軍長為劉培緒。
（七）第二十九、十一、十二師。這是在武漢地區(qū)先后收編的三支地方部隊。
（八）閩粵邊綏靖軍和第二十、三十師。這是在福建、廣東地區(qū)先后收編的幾支地方部隊。
（九）第三十一師，獨立第三、四、十一旅。這是在安徽、山東地區(qū)收編的幾支地方部隊。
此外，還有南京的陸軍中央軍官學(xué)校與中央海軍學(xué)校，這兩校規(guī)模不大，主要為培訓(xùn)軍隊干部之用。
汪偽政府黨、政、軍機(jī)構(gòu)框架構(gòu)筑完成之后，即以獨立政府的形象出現(xiàn)在國際政治舞臺上，同日本政府進(jìn)行所謂外交談判，使日本種種侵華罪行合法化。
