美國戰(zhàn)略與國際研究中心2016年1月26日發(fā)表題為《應(yīng)對(duì)重大國防現(xiàn)代化項(xiàng)目在2020年的沖擊波》的報(bào)告，全文42頁。
CSIS《應(yīng)對(duì)重大國防現(xiàn)代化項(xiàng)目在2020年的沖擊波》報(bào)告封面
背景
自2011年《預(yù)算控制法案》（BCA）頒布以來，許多人將目光投向預(yù)算法案近期對(duì)國防預(yù)算限制的影響，國防在BCA預(yù)算上限外面臨的迫在眉睫的預(yù)算挑戰(zhàn)以及美國防部的五年預(yù)算規(guī)劃周期尚未得到足夠關(guān)注。許多武器項(xiàng)目大約將在2020年同時(shí)達(dá)到或同時(shí)接近資金需求的峰值，對(duì)國防形成一次現(xiàn)代化沖擊波。巨大的現(xiàn)代化沖擊波將拖累國防進(jìn)程，導(dǎo)致項(xiàng)目不穩(wěn)定和采辦實(shí)踐效率低下，削弱國防預(yù)算的購買力。
報(bào)告詳盡介紹了大型采辦項(xiàng)目在未來15年的規(guī)劃，對(duì)沖擊波進(jìn)行了量化，探索了對(duì)政策決策者來說使情況變得更加復(fù)雜的因素。報(bào)告分析了減緩沖擊波的一系列選項(xiàng)，包括增加預(yù)算、削減計(jì)劃外的軍力結(jié)構(gòu)、在重大采辦項(xiàng)目之間做出權(quán)衡等。報(bào)告發(fā)現(xiàn)，雖然選擇都很艱難，但是為2017年上臺(tái)的新一屆政府更好地將現(xiàn)代化計(jì)劃與國防戰(zhàn)略匹配提供了一個(gè)機(jī)會(huì)。
理解“沖擊波”（Bow Wave）一詞
“現(xiàn)代化沖擊波”一詞通常用來描述嚴(yán)重依賴未來經(jīng)費(fèi)增長的長期性國防現(xiàn)代化計(jì)劃?，F(xiàn)代化沖擊波的產(chǎn)生通常伴隨整個(gè)國防預(yù)算的下滑和現(xiàn)代化項(xiàng)目的推遲或放緩?，F(xiàn)代化沖擊波將拖滯國防進(jìn)步，導(dǎo)致項(xiàng)目不穩(wěn)定、采辦效率低下，進(jìn)而降低國防預(yù)算的購買力。
自2011年《預(yù)算控制法案》（BCA）頒布以來就推遲的國防現(xiàn)代化計(jì)劃經(jīng)費(fèi)走勢
上圖顯示了總統(tǒng)預(yù)算（ＰＢ）要求面向國防部基線預(yù)算對(duì)“未來年份國防項(xiàng)目”（FYDP）的現(xiàn)代化資金預(yù)測，包含了采辦、研究、發(fā)展、試驗(yàn)和鑒定等方面的開支。由于FYDP僅預(yù)測未來五年的經(jīng)費(fèi)，因此以下預(yù)測不表示沖擊波將何時(shí)到達(dá)峰值。
量化沖擊波
目前，美國防部有120多個(gè)重大采辦項(xiàng)目正在進(jìn)行或在未來15年內(nèi)啟動(dòng)。本章利用多方數(shù)據(jù)詳細(xì)描述了重大項(xiàng)目當(dāng)前和未來預(yù)測的采辦預(yù)算，其中不含機(jī)密項(xiàng)目和數(shù)百個(gè)小型項(xiàng)目的單個(gè)預(yù)算。本次分析也不包括與重大武器系統(tǒng)有關(guān)的作戰(zhàn)、維護(hù)和人員成本，僅關(guān)注現(xiàn)代化成本。
沖擊波中的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)
報(bào)告審查了由BCA預(yù)算上限導(dǎo)致的經(jīng)費(fèi)不穩(wěn)定以及部分項(xiàng)目成本超支的可能性如何使長期項(xiàng)目的執(zhí)行和獲得國會(huì)支持變得愈加困難。本章還考量了工業(yè)基礎(chǔ)同期執(zhí)行大量重大采辦項(xiàng)目能力的整合效應(yīng)，以及美國防部是否為有效的項(xiàng)目監(jiān)管配備了足夠的采辦人員。
資金不穩(wěn)定
財(cái)年預(yù)算之間的不穩(wěn)定使美軍難以計(jì)劃和執(zhí)行長期性的現(xiàn)代化項(xiàng)目，同時(shí)需要項(xiàng)目層面的高度靈活性。當(dāng)項(xiàng)目在最后時(shí)刻修改計(jì)劃時(shí)，可能會(huì)造成代價(jià)高昂的延遲，迫使合同更改，造成成本超支。
成本超支
對(duì)現(xiàn)代化沖擊波來說，成本超支是一項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橄乱淮h(yuǎn)程打擊轟炸機(jī)（LRS-B ）項(xiàng)目和聯(lián)合輕型戰(zhàn)術(shù)車等一部分新的大型采辦項(xiàng)目使用了置信度為50%的成本評(píng)估。幾個(gè)大型項(xiàng)目成本超支往往會(huì)使整體成本顯著增加，延長現(xiàn)代化沖擊波中資金的峰值周期。成本超支還可能導(dǎo)致項(xiàng)目失去軍方和國會(huì)的支持，導(dǎo)致項(xiàng)目取消或縮減。項(xiàng)目取消或縮減無法解決現(xiàn)代化沖擊波的難題，除非相應(yīng)的角色和任務(wù)也同時(shí)減少。這些情況只會(huì)拖延問題，加劇沖擊波的到來。
對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)的擔(dān)憂
現(xiàn)代化沖擊波的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是國防工業(yè)基礎(chǔ)可能難以執(zhí)行既有計(jì)劃中的所有項(xiàng)目。據(jù)美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）的一份研究顯示，自上世紀(jì)九十年代開始，波音、洛克希德·馬丁、諾斯羅普·格魯曼公司等六大國防企業(yè)巨頭通過整合、兼并中型公司和大型公司，將市場份額增加到45%。到21世紀(jì)的頭十年，六大公司對(duì)行業(yè)的合并從停止，僅是換用了新的形式。
其中最為突出的是飛機(jī)行業(yè)的整合。波音公司和麥道公司兼并后占據(jù)了飛機(jī)行業(yè)的大部分市場份額，這可能會(huì)造成嚴(yán)重的后果，因?yàn)槊揽哲姷闹卮蟛赊k項(xiàng)目面臨被單一承包商鎖定和壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，使新公司的市場進(jìn)入變得更加困難，降低了軍方壓低成本、促進(jìn)創(chuàng)新的能力。
除了飛機(jī)領(lǐng)域，由于近期企業(yè)內(nèi)部裁員，美國防部可能面臨整個(gè)工業(yè)基礎(chǔ)無法同時(shí)執(zhí)行大量重大采辦項(xiàng)目的難題。國防市場對(duì)新公司的市場進(jìn)入設(shè)置了許多壁壘，如遵從法規(guī)的要求、對(duì)外國公司的政治阻力等。在一定程度上，美國防部通過資助重大武器系統(tǒng)的研究和發(fā)展項(xiàng)目，為生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營買單，來對(duì)自己的工業(yè)基礎(chǔ)加以利用。由于依賴美國整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和商業(yè)市場對(duì)國防公司的拉動(dòng)，一些國防企業(yè)難以吸引所需要的資金，擴(kuò)大新的項(xiàng)目，使得其更加依賴美國防部的支持。
美國防部的項(xiàng)目監(jiān)管能力
對(duì)采辦項(xiàng)目的合理監(jiān)督是重要的一環(huán)，可確保承包商保持進(jìn)度，生產(chǎn)出滿足用戶需求的武器系統(tǒng)。采辦項(xiàng)目更多，采辦金額越大，采辦人員中負(fù)責(zé)監(jiān)管的人員數(shù)量也應(yīng)相應(yīng)增加。但采辦人員的規(guī)模需要一個(gè)專業(yè)的管理決策。預(yù)算史上曾出現(xiàn)采辦預(yù)算幾乎成倍增長，但采辦人員規(guī)模卻減少7%，采辦預(yù)算開始下降，但采辦人員卻開始增加的情況。美國會(huì)也似乎沒有將項(xiàng)目監(jiān)管進(jìn)行外包的意愿。
應(yīng)對(duì)沖擊波的手段
本章提出了三個(gè)辦法為現(xiàn)代化沖擊波籌集資金：增加國防預(yù)算、削減國防預(yù)算中的其他項(xiàng)目、重新平衡重大采辦項(xiàng)目。這些方法非相互排斥，可以組合使用。
增加預(yù)算
從軍事角度來說，增加預(yù)算是充分適應(yīng)這場現(xiàn)代化沖擊波的第一選。現(xiàn)代化沖擊波的總量不光取決于重大采辦項(xiàng)目，也取決于許多規(guī)模較小的采辦項(xiàng)目。在2016財(cái)年預(yù)算要求中，這些小型項(xiàng)目占整個(gè)FYDP采辦總預(yù)算的57%。假設(shè)這個(gè)比例保持相對(duì)穩(wěn)定，總的現(xiàn)代化資金量將在2022財(cái)年達(dá)到2320億美元的峰值（按當(dāng)時(shí)的市值計(jì)算）?？紤]到除現(xiàn)代化以外國防預(yù)算中的其他預(yù)測成本，2022財(cái)年現(xiàn)代化沖擊波峰值需要的國防預(yù)算應(yīng)是2015財(cái)年的109%。
削減國防預(yù)算內(nèi)的其他項(xiàng)目
另外一個(gè)選項(xiàng)是削減國防預(yù)算內(nèi)的其他項(xiàng)目和活動(dòng)，抵消重大采辦項(xiàng)目的成本增長。一個(gè)做法是削減既有計(jì)劃外的軍力結(jié)構(gòu)；另外一個(gè)做法是減少對(duì)科學(xué)和技術(shù)投資以及減少小型采辦項(xiàng)目的數(shù)量。
在重大采辦項(xiàng)目之間做出權(quán)衡
一個(gè)更具挑戰(zhàn)性的手段是在重大采辦項(xiàng)目之間做出權(quán)衡。2016-2020財(cái)年之間，前10個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)占到了重大采辦項(xiàng)目的59%。報(bào)告以一些重大采辦項(xiàng)目為例，解釋了權(quán)衡的做法，如降低F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)的生產(chǎn)速率，可為20年代初期的國防預(yù)算減輕數(shù)十億美元的壓力；將“三位一體”核力量中的俄亥俄級(jí)核潛艇項(xiàng)目、LRS-B項(xiàng)目和陸基戰(zhàn)略核威懾等三大項(xiàng)目的日程表延遲五年，也可減輕沖擊波峰值的壓力。
總結(jié)
根據(jù)不斷變化的安全環(huán)境、美國聯(lián)邦預(yù)算整體健康以及美國防部裝備庫存現(xiàn)代化的迫切需求，2017年上任的新一屆政府將不可避免地重新評(píng)估國防所需資金的上線水平。“三位一體”核力量和常規(guī)力量中主要的現(xiàn)代化項(xiàng)目剛剛開始或已經(jīng)開始，新一屆政府必須在執(zhí)政初期就做出諸多選擇。報(bào)告研究發(fā)現(xiàn)，盡管既有規(guī)劃中的項(xiàng)目沖擊波給美國帶來挑戰(zhàn)，特別是BCA預(yù)算上限仍然在2021年有效，但并不是不可逾越的。經(jīng)過比較，當(dāng)前的現(xiàn)代化沖擊波峰值大約與之前2010財(cái)年的采辦資金處于同一個(gè)水平。
未來十五年美國陸軍重大采辦項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算走勢
美國防部一直致力于根除浪費(fèi)和低效，但對(duì)新一屆政府來說，通過效率和改革釋放現(xiàn)代化項(xiàng)目必需的資金是不明智的。美國防部已在之前的預(yù)算要求中做出這樣削減，比如改革軍事補(bǔ)償政策、關(guān)閉多余的基地、淘汰老化的武器等。但這些改變已被美國會(huì)一再回絕或限制，限制了國防部有效管理其資源的能力。
新一屆政府應(yīng)該考慮的另一個(gè)因素是既有現(xiàn)代化項(xiàng)目的機(jī)會(huì)成本。10個(gè)重大國防采辦項(xiàng)目大約占據(jù)了未來15年重大采辦項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的大約59%。這10個(gè)項(xiàng)目都是美空軍和美海軍的采辦項(xiàng)目，主要目的在于支持高端常規(guī)戰(zhàn)爭和核戰(zhàn)爭。為一種特定能力集分配如此巨大的預(yù)算份額，可能會(huì)減少其他任務(wù)領(lǐng)域的資金支持，進(jìn)而導(dǎo)致軍力結(jié)構(gòu)的縮減。此外，還可能降低美軍的戰(zhàn)略靈活性，壓縮對(duì)新興技術(shù)的投資，限制美軍向未來作戰(zhàn)概念過渡的步伐。這些選擇都很艱難，但在武器系統(tǒng)之間做出艱難的決策是和平時(shí)期國防戰(zhàn)略的本質(zhì)。
感謝編譯：中國國防科技信息中心 袁政英
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