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在早期公共行政學(xué)的發(fā)展中，public administration、administrative management和public management三個(gè)概念都已經(jīng)出現(xiàn)，但學(xué)術(shù)探討則主要圍繞public administration一詞展開，學(xué)者們從不同的角度對(duì)public administration進(jìn)行了定義。然而，在市政研究運(yùn)動(dòng)中，public administration在很大程度上所指的是“城市行政”，只是隨著研究對(duì)象擴(kuò)展到整個(gè)政府構(gòu)成及其行政過程，才獲得了準(zhǔn)確定義，用來指稱政府的以及與政府相關(guān)的行政。Administrative management是羅斯?！靶抡睍r(shí)期的特定產(chǎn)物，是羅斯福政府通過行政重組進(jìn)行行政集權(quán)的一種策略性用語，在學(xué)術(shù)研究中鮮少使用，因此administrative management沒有作為學(xué)術(shù)概念而被確立。在市政研究時(shí)期，public management一詞也已經(jīng)出現(xiàn)，它的使用及推廣是與“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”會(huì)刊“Public Managment”聯(lián)系在一起的。對(duì)這三個(gè)基本概念的生成史進(jìn)行考察，確認(rèn)這些概念生成背景及不同用法，將有益于我們把握其不同的準(zhǔn)確內(nèi)涵，也有益于對(duì)公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)史進(jìn)行梳理與澄明。

在公共行政研究中，public administration、administrative management和public management三個(gè)詞語是經(jīng)常困擾研究者的概念，因?yàn)楹茈y在這三個(gè)概念之間做出區(qū)分，類似情況同樣存在于中國學(xué)界。改革開放后，中國恢復(fù)并重建了行政學(xué)學(xué)科，在中國行政學(xué)研究中，“公共行政”、“行政管理”與“公共管理”的概念也經(jīng)常被混淆使用，即使專門從事行政學(xué)研究的學(xué)者也往往在這些概念的使用方面感到難以選擇。由于這三個(gè)基礎(chǔ)性概念同時(shí)出現(xiàn)在公共行政學(xué)中，使這門學(xué)科呈現(xiàn)出概念使用上極大的隨意性。為此，我們需要對(duì)這些概念的產(chǎn)生及其發(fā)展歷史進(jìn)行考察，以把握它們?cè)醯幕竞x。當(dāng)然，中文的“公共行政”、“行政管理”和“公共管理”概念與英文的public administration、administrative management和public management并非一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，但對(duì)這些相關(guān)概念的生成史進(jìn)行考察，確認(rèn)這些概念的生成背景及使用，有益于我們把握這些概念的準(zhǔn)確內(nèi)涵，也有益于我們對(duì)公共管理學(xué)科的學(xué)術(shù)史進(jìn)行梳理與澄明。對(duì)于中國公共行政科學(xué)的發(fā)展與完善來說，這是必要的功課。

從學(xué)科的角度回溯公共行政學(xué)的源頭時(shí)，學(xué)者們通常會(huì)提到兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：一是1887年，威爾遜(Woodrow Wilson)發(fā)表了著名的《行政之研究》這篇論文；二是1906年，紐約市政研究所(New York Bureau of Municipal Research)成立，這是美國最早的專門研究公共行政的機(jī)構(gòu)。在《行政之研究》中，威爾遜從國家的層面討論了政治與行政的關(guān)系，同時(shí)，出于提高國家行政效率與行政能力的要求，提出了建立行政科學(xué)的構(gòu)想。紐約市政研究所的研究對(duì)象是城市，其研究工作的主要目的是提高城市政府的行政效率和公共服務(wù)能力，因此，紐約市政研究所并不關(guān)注國家層面上的行政問題?？梢?，威爾遜的《行政之研究》與紐約市政研究所的活動(dòng)都是研究行政現(xiàn)象的，但這些現(xiàn)象的范圍和層次卻存在明顯的差異。顯然，行政是一個(gè)非常寬泛的概念，無論在國家層面還是在城市層面，都存在行政問題，并且在與私人行政相對(duì)的意義上，國家行政與城市行政都屬于公共行政的范疇。所以，人們往往把以國家行政為研究對(duì)象的《行政之研究》的發(fā)表和以城市行政為研究對(duì)象的紐約市政研究所的建立，都看作是公共行政學(xué)起源的標(biāo)志性事件，公共行政學(xué)也因而具有兩個(gè)源頭。

今天看來，雖然威爾遜與紐約市政研究所關(guān)注的對(duì)象不同，但在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，“國家”與“城市”的區(qū)別并不像今天這樣明顯，在當(dāng)時(shí)的觀念里，往往并不在國家與城市之間做出嚴(yán)格區(qū)分。我們知道，在西方古典政治學(xué)的語境中，城市與國家是沒有區(qū)別的。從現(xiàn)代英語學(xué)界將希臘語中的polis一詞翻譯為city-state的情況來看，表明現(xiàn)代人認(rèn)為古希臘城邦兼具城市與國家的雙重特征。在20世紀(jì)初期，城市與國家的區(qū)別往往是在規(guī)模的比較中來加以定義的，并沒有在實(shí)質(zhì)性意義上存在區(qū)別，更多的人把城市看作國家的一種濃縮形態(tài)。雖然在政治的意義上需要看到城市與國家的區(qū)別，但在公共行政的意義上，似乎城市行政更多地具有公共行政的屬性，況且在美國這樣一個(gè)聯(lián)邦體制中，城市本身也具有國家的影像。所以，在當(dāng)時(shí)的美國語境中，威爾遜所關(guān)注的行政與紐約市政研究所探討的行政是沒有原則性區(qū)別的。實(shí)際上直到“二戰(zhàn)”以后，隨著民族國家的普遍建立，“國家”一詞才被賦予特定的內(nèi)涵，人們才在詞語使用上把國家與城市嚴(yán)格地區(qū)分開來。由此，城市行政也就逐漸地被稱作為“城市管理”，以示與國家行政之間的層次性差異。

通過文獻(xiàn)考察我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)威爾遜和古德諾(Frank J．Goodnow)這兩位公共行政學(xué)的公認(rèn)創(chuàng)始人試圖對(duì)行政問題發(fā)表意見時(shí)，主要是根據(jù)現(xiàn)代國家的實(shí)際運(yùn)行狀況而對(duì)行政做出判斷的。然而，從國家的層面來觀察行政活動(dòng)，往往顯得過于宏大，雖然能夠清晰地看到國家運(yùn)行中的政治與行政之間有著很大的區(qū)別，卻無法細(xì)述這種區(qū)別的詳盡含義，更無法得知行政的具體過程是怎樣的。所以，威爾遜和古德諾都只能對(duì)政治與行政的區(qū)別做出一種原則性的規(guī)定，卻無法告訴我們行政究竟是什么。也就是說，威爾遜和古德諾所要做的是描述行政的輪廓，即指出政治與行政之間有一條邊界，至于行政是什么、具有哪些基本特征、是怎樣運(yùn)行和如何發(fā)揮作用的，卻并沒有做出回答。雖然古德諾明確地指出“行政是執(zhí)行”，但對(duì)這種執(zhí)行卻沒有做出進(jìn)一步的探討。所以，威爾遜和古德諾所做的只是初步工作，僅僅提出了行政應(yīng)當(dāng)被作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究對(duì)象來看待，僅僅確定了行政學(xué)這樣一個(gè)研究領(lǐng)域?；蛘哒f，威爾遜和古德諾確立了國家(政府)行政的研究領(lǐng)域，真正對(duì)公共行政做出具體描述和分析的工作，則是由紐約市政研究所承擔(dān)的。

其實(shí)，在威爾遜和古德諾之前，對(duì)行政現(xiàn)象的研究已經(jīng)積累了一些成果，不過，這些研究是以學(xué)校、教會(huì)以及醫(yī)院等為觀察對(duì)象的。我們發(fā)現(xiàn)，在早期的行政研究中，教育行政、公共衛(wèi)生行政等概念都已經(jīng)出現(xiàn)，并被人們廣泛使用，在某種意義上，威爾遜所做出的開拓國家(政府)行政這一研究領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，是與這些關(guān)于學(xué)校、醫(yī)院、教會(huì)等的行政研究有著一定聯(lián)系的?？梢哉f，威爾遜對(duì)行政研究的貢獻(xiàn)在于：把視線從學(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院等組織轉(zhuǎn)移到了國家(政府)組織上。但是，對(duì)于威爾遜的這一貢獻(xiàn)，只能在公共行政學(xué)其后的發(fā)展中才能夠加以確認(rèn)，僅從《行政之研究》來看，這篇文章并沒有明確地反映出威爾遜已經(jīng)持有了一種組織的視角，反而是把行政活動(dòng)看作是國家(政府)活動(dòng)中的一個(gè)特殊部分。

關(guān)于行政研究是否能夠持有組織的視角，是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。因?yàn)橹挥性诮M織的意義上，才能把握行政的特征，才能把行政活動(dòng)與其他治理活動(dòng)區(qū)分開來。威爾遜的《行政之研究》發(fā)表后很長一段時(shí)間都沒有引起學(xué)術(shù)界的注意，在某種意義上，就是因?yàn)闆]有明確地顯現(xiàn)出其是一種從組織的視角出發(fā)所獲得的觀察結(jié)果。應(yīng)當(dāng)說，在威爾遜之前，那些已經(jīng)注意到了行政現(xiàn)象的早期行政研究者們，其實(shí)意識(shí)到了組織視角之于行政研究的意義，他們?cè)谘芯繉W(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院時(shí)，是從組織的角度去觀察行政活動(dòng)的。我們知道，當(dāng)時(shí)的現(xiàn)代企業(yè)尚未成為典型化的組織形態(tài)，而學(xué)校、教會(huì)和醫(yī)院等則是社會(huì)組織中專業(yè)化程度較高的組織形式。正是因?yàn)檫@些組織在行政體系與結(jié)構(gòu)方面都發(fā)展得較為完整，所以，通過對(duì)這些組織的觀察能夠獲得對(duì)行政現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。到了19世紀(jì)晚期，隨著現(xiàn)代企業(yè)的誕生和城市化進(jìn)程的加速，很快就把組織規(guī)模和專業(yè)化水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于學(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院的現(xiàn)代企業(yè)和城市呈現(xiàn)在了人們面前。而且，作為組織的現(xiàn)代企業(yè)和城市的行政也更為復(fù)雜，對(duì)于學(xué)者來說，也更具有挑戰(zhàn)性。因而，對(duì)行政問題感興趣的學(xué)者開始逐漸將目光轉(zhuǎn)向企業(yè)與政府，尤其是已經(jīng)具有現(xiàn)代組織特征的城市政府。在行政方面比現(xiàn)代企業(yè)更具有典型性，這就使城市行政研究對(duì)學(xué)者具有更大的吸引力。正是由于這些原因，在學(xué)術(shù)史上，關(guān)于城市行政的研究是早于對(duì)企業(yè)管理以及一般管理的研究的。

1892年，普里查德(Frank P．Prichard)在《對(duì)城市政府科學(xué)的研究》中寫道，“現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)明已經(jīng)打破了地域界限，也在很大程度上摧毀了地方獨(dú)立。大公司對(duì)不斷集聚的資本的控制，已經(jīng)在商業(yè)貿(mào)易的運(yùn)行中引入了一股危險(xiǎn)力量，大城市的劇增，也在政治領(lǐng)域中引入了一個(gè)同等危險(xiǎn)的因素。在一個(gè)簡單得多的社會(huì)中建構(gòu)起來的普通的政府行政機(jī)制，已經(jīng)被證明不夠用了。我們亟需一種更為科學(xué)的設(shè)計(jì)和一種更為系統(tǒng)化的操作?！雹僭谶@里，普里查德指出了城市行政研究的必要性，“城市中如此巨大人口的幸福與富裕，直接取決于政府——它所具有的職能需要詳盡的科學(xué)知識(shí)與高超的科學(xué)技能——的行政。我對(duì)‘科學(xué)’一詞的使用是經(jīng)過深思熟慮的。研究城市政府本身就是一門科學(xué)?！雹诳梢?，當(dāng)時(shí)城市的發(fā)展對(duì)城市行政研究提出了非常迫切的要求。城市不僅是一個(gè)生活場(chǎng)所，而且首先是資本集聚之地。在這里，如果像普里查德所說的那樣，大企業(yè)對(duì)資本的控制已經(jīng)成為一種危險(xiǎn)力量，而城市政府又正面臨著這一挑戰(zhàn)，那么城市行政的研究也就被看作是對(duì)這種危險(xiǎn)的回應(yīng)了。正是由于這個(gè)原因，一場(chǎng)“市政研究運(yùn)動(dòng)”在美國興起，1906年紐約市政研究所的成立就是這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高潮的標(biāo)志。

由上述學(xué)術(shù)史梳理可見，近代以來，關(guān)于行政問題的研究有兩種不同的途徑：一種是把行政看作為具有普遍性的組織問題；另一種則是把行政看成國家活動(dòng)的一個(gè)特殊方面。在很長一段時(shí)期內(nèi)，由于現(xiàn)代組織尚未發(fā)育成熟，前一種途徑一直未能取得重大突破，直到現(xiàn)代企業(yè)和現(xiàn)代城市興起之后，才開始有迅猛進(jìn)展。在其后的發(fā)展中，當(dāng)人們對(duì)企業(yè)與城市政府的行政行為做出明確區(qū)分后，這一途徑逐漸地走向了兩個(gè)方向：一方面，城市政府被作為公共組織看待，它的活動(dòng)被稱作為公共行政；另一方面，企業(yè)則被作為私人組織看待，相應(yīng)地，存在于企業(yè)中的行政也就是私人行政。到了20世紀(jì)初，私人行政的研究匯流到了科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)之中，成長為20世紀(jì)的一門顯學(xué)——管理學(xué)。對(duì)作為國家活動(dòng)的行政進(jìn)行研究，應(yīng)當(dāng)說是由威爾遜開拓出的一個(gè)領(lǐng)域，但是，在公共行政學(xué)建立的過程中，威爾遜所確立的這一領(lǐng)域一直沒有受到學(xué)者們的重視，直到沃爾多(Dwight Waldo)考察“行政國家”的時(shí)代，威爾遜的影響才開始在批判聲中逐漸地?cái)U(kuò)大。今天，我們往往把威爾遜和古德諾的理論發(fā)現(xiàn)視作為公共行政學(xué)的邏輯起點(diǎn)，但就這個(gè)學(xué)科的基本內(nèi)容的發(fā)掘而言，則應(yīng)當(dāng)歸功于“市政研究運(yùn)動(dòng)”。

在威爾遜和古德諾關(guān)于行政的論述中，包含著明顯的規(guī)范性內(nèi)容，但他們卻沒有使用public administration的概念。與他們不同，“市政研究運(yùn)動(dòng)”極力淡化城市行政的規(guī)范性色彩，但學(xué)者們卻廣泛地采用了public administration的概念。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，原因就在于：威爾遜和古德諾都是在國家的層面上討論行政問題的，因而，“行政”一詞在這里是指國家及其政府中的活動(dòng)，已經(jīng)包含了規(guī)范性的內(nèi)容，也就不再需要加上public這樣一個(gè)規(guī)范性定語。對(duì)于“市政研究運(yùn)動(dòng)”而言，由于是在城市組織的層面上去認(rèn)識(shí)行政問題的，需要直接與城市中已經(jīng)大量出現(xiàn)的企業(yè)行政區(qū)別開來，所以，必須時(shí)時(shí)處處都在administration前面加上public的定語。研究對(duì)象的不同，決定了詞語使用上的差異。這也表明，在“市政研究運(yùn)動(dòng)”中，public administration一詞中的public并不是出于規(guī)范administration的需要，而是與private administration或business administration中的private與business相對(duì)的指示性用語。所以，“市政研究運(yùn)動(dòng)”雖然采用了public administration的概念，并在這個(gè)概念的基礎(chǔ)上為我們今天所熟知的公共行政學(xué)奠定了基礎(chǔ)，但與我們今天使用的public administration還是有所不同的。在“市政研究運(yùn)動(dòng)”那里，public還不具有嚴(yán)格的規(guī)范性內(nèi)涵，更多地是作為一種客觀的、以事實(shí)為取向的對(duì)城市行政活動(dòng)的描述。盡管public使城市行政與企業(yè)中的私人行政區(qū)別開來，但在行政的意義上，兩者卻沒有太大的差異，至少在當(dāng)時(shí)人們的觀念里，行政作為組織共有的活動(dòng)被認(rèn)為其一致性遠(yuǎn)大于公共組織與私人組織之間的差異。

可見，在公共行政研究的起點(diǎn)上，人們并沒有對(duì)行政的性質(zhì)給予充分的關(guān)注，特別是在早期，人們僅僅關(guān)注到學(xué)校、教會(huì)、醫(yī)院等組織的行政(今天我們稱作為“管理”的)活動(dòng)。隨著研究范圍的擴(kuò)展，開始沿著不同的方向去探討行政問題，出現(xiàn)了威爾遜、古德諾對(duì)國家(政府)行政的關(guān)注和“市政研究運(yùn)動(dòng)”對(duì)城市行政的研究，但這只是領(lǐng)域上的區(qū)別，并不是對(duì)行政性質(zhì)的規(guī)范性界定。就public administration而言，主要是“市政研究運(yùn)動(dòng)”中的學(xué)者們使用的一個(gè)概念。其原因是，此時(shí)的現(xiàn)代企業(yè)組織化程度在迅速地提高，作為企業(yè)管理的私人行政也迅速地將自身的特征凸現(xiàn)了出來，盡管關(guān)于私人行政的研究尚未形成一種學(xué)術(shù)氛圍，但“市政研究運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)嗅到了私人行政(企業(yè)管理)研究可以成為一個(gè)專門領(lǐng)域的可能性，才要求把對(duì)城市行政的研究與之相區(qū)別。所以，public administration在這個(gè)時(shí)候是“市政研究運(yùn)動(dòng)”用來區(qū)別私人行政的排除性概念，并不需要加以明確定義。不過，也許正是“市政研究運(yùn)動(dòng)”使用了這一概念而對(duì)私人行政進(jìn)行了排除，才使企業(yè)管理的研究迅速興起，并成為一場(chǎng)影響了整個(gè)20世紀(jì)的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，使關(guān)于私人部門管理問題的研究蔚為大觀。

在美國歷史上，“新政”是一個(gè)重大的轉(zhuǎn)折性事件，它給美國社會(huì)的各個(gè)方面都帶來了諸多不同于以往的新特征。就公共行政研究來看，“新政”標(biāo)志著公共行政學(xué)的創(chuàng)立時(shí)期進(jìn)入了尾聲。我們已經(jīng)指出，公共行政學(xué)創(chuàng)立時(shí)期的研究工作是在“政治—行政二分原則”下進(jìn)行的，特別是“市政研究運(yùn)動(dòng)”在“政治無涉”的姿態(tài)下所進(jìn)行的公共行政研究，為公共行政學(xué)這門學(xué)科的建立提供了奠基性的準(zhǔn)備工作。如果說威爾遜確立的“政治—行政二分原則”被其后整個(gè)公共行政學(xué)科發(fā)展看作是可以懷疑卻必須遵守的前提，那么，“市政研究運(yùn)動(dòng)”雖然沒有注意到威爾遜所確立的這一原則，卻也在默認(rèn)了這一前提的情況下做了大量對(duì)于學(xué)科建構(gòu)必不可少的工作。特別是在技術(shù)性的層面上，由于“市政研究運(yùn)動(dòng)”直接以作為組織的城市政府為研究對(duì)象，通過他們的研究成果為公共行政這門科學(xué)提供了必要的和系統(tǒng)化的知識(shí)準(zhǔn)備。然而，“大蕭條，新政，以及隨后的戰(zhàn)爭將人們的興趣點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)向了國家，同時(shí)也暴露出了不同類型與規(guī)模的新問題。早期的一些方法與‘原則’受到了人們的質(zhì)疑”?；蛘哒f，由于社會(huì)的變化而使“市政研究運(yùn)動(dòng)”的使命終結(jié)了，從而使行政研究轉(zhuǎn)向了對(duì)國家活動(dòng)中行政問題的關(guān)注。

隨著“新政”時(shí)代的到來，在公共行政的研究中實(shí)現(xiàn)了從城市行政到國家行政的視角轉(zhuǎn)變。之前已經(jīng)講過，在較早時(shí)期，雖然威爾遜和古德諾確立了國家(政府)行政這一研究領(lǐng)域，但學(xué)術(shù)界卻沒有對(duì)它做出積極回應(yīng)。當(dāng)時(shí)，在學(xué)術(shù)界處于主流地位的是“市政研究運(yùn)動(dòng)”，他們主要關(guān)注的是城市行政，而“新政”則促使學(xué)者們把國家(政府)行政作為關(guān)注的中心。隨著研究對(duì)象的改變，對(duì)公共行政的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。當(dāng)然，在“新政”時(shí)期，無論是人們的觀念還是實(shí)踐，都處在急劇的動(dòng)蕩過程中。在這種條件下，是不可能鼓勵(lì)人們對(duì)20世紀(jì)初期的公共行政——無論實(shí)踐還是研究成果——產(chǎn)生廣泛懷疑的，相反，人們有著更為強(qiáng)烈的維護(hù)已有研究成果的要求，希望借已有的研究成果協(xié)助政府帶領(lǐng)社會(huì)走出危機(jī)狀態(tài)。所以，盡管公共行政研究的視界已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，卻沒有出現(xiàn)對(duì)“市政研究運(yùn)動(dòng)”研究成果的集體反思，事實(shí)上，這項(xiàng)工作是在“二戰(zhàn)”以后才開始的?！岸?zhàn)”之后，在“新政”所取得的成績得到了舉世公認(rèn)的情況下，在學(xué)者們開始對(duì)“新政”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和理論提升的時(shí)候，才發(fā)現(xiàn)了“新政”時(shí)期的公共行政與“市政研究運(yùn)動(dòng)”中的公共行政不同，并開始對(duì)“市政研究運(yùn)動(dòng)”進(jìn)行反思。在從“新政”到“二戰(zhàn)”結(jié)束的這段時(shí)間里，公共行政研究和實(shí)踐領(lǐng)域中出現(xiàn)了最具代表性意義的是一個(gè)詞語administrative management。

在“市政研究運(yùn)動(dòng)”興起時(shí)，這場(chǎng)具有濃重“民間”色彩的研究運(yùn)動(dòng)主要是在私人資金的資助下展開的。在當(dāng)時(shí)的美國，盡管文官制度改革已經(jīng)完成，但在政治活動(dòng)中，人們對(duì)“政黨分肥”的戒備心理依然很重，而且，利益集團(tuán)在這時(shí)也沒有獲得合法性，所以，對(duì)于以城市政府為研究對(duì)象的“市政研究運(yùn)動(dòng)”，人們很難不對(duì)他們的研究動(dòng)機(jī)以及資助人的資助動(dòng)機(jī)產(chǎn)生懷疑。正是為了消除人們的懷疑，“市政研究運(yùn)動(dòng)”才在研究過程中努力表明，他們不愿意觸及政治，而僅僅是在研究作為組織的城市政府，即研究具有明顯技術(shù)性特征的城市行政。然而，隨著“大蕭條”的爆發(fā)和“新政”的出臺(tái)，情況發(fā)生了改變。首先，為了應(yīng)對(duì)前所未有的危機(jī)，羅斯福政府需要進(jìn)行前所未有的集權(quán)。在美國特定的民主政治背景下，羅斯福必須避免自己親自向國會(huì)和美國社會(huì)傳達(dá)希望集權(quán)的信息，而是需要有一支既能表達(dá)意見又具有權(quán)威的力量來傳達(dá)這種信息。所以，作為一種政治策略，羅斯福政府必須求助于專家。其次，就應(yīng)對(duì)“大蕭條”而言，羅斯福政府也確實(shí)需要專家的幫助去解決越來越復(fù)雜的專業(yè)性問題，特別是在當(dāng)時(shí)盡管文官制度改革已經(jīng)建立起專業(yè)化的文官隊(duì)伍，但這支文官隊(duì)伍實(shí)際上并沒有多少專業(yè)知識(shí)，就他們的來源看，主要還是轉(zhuǎn)型為職業(yè)文官的“政客”。因此，羅斯福政府向?qū)＜页ㄩ_了政府的大門，建立了各種各樣的研究機(jī)構(gòu)。其中，最為重要的就是由布朗洛(Louis Brownlow)、古利克(Luther Gulick)與梅里亞姆(Charles E．Merriam)等人牽頭建立的“總統(tǒng)行政管理委員會(huì)”。

“總統(tǒng)行政管理委員會(huì)”的關(guān)鍵詞有兩個(gè)：第一是總統(tǒng)；第二是行政管理(administrative management)。所以，以該委員會(huì)主席布朗洛名字命名的“布朗洛報(bào)告”(The Brownlow Report)的結(jié)論也有兩個(gè)：首先是“總統(tǒng)需要幫助”；其次是幫助總統(tǒng)的方式，這就是administrative management。那么，總統(tǒng)為什么需要幫助?該報(bào)告認(rèn)為，“我們的總統(tǒng)職位統(tǒng)一了至少三種重要的職責(zé)。一方面，總統(tǒng)是一位政治領(lǐng)導(dǎo)——黨派領(lǐng)導(dǎo)、國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和人民的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，他是國民的首腦——在這個(gè)詞的禮儀性的含義上，是美國國民團(tuán)結(jié)的象征。再一方面，總統(tǒng)是聯(lián)邦制度和機(jī)構(gòu)中的首席長官與行政官員。在許多政府類型中，這些職責(zé)或者是分開的，或者只是部分結(jié)合在一起的，而在美國，它們則統(tǒng)一在同一個(gè)人的身上，總統(tǒng)的職責(zé)就是承擔(dān)所有這些重任?！雹俚诂F(xiàn)實(shí)中，無論是由于威爾遜所說的“國會(huì)政體”的掣制，還是由于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平的低下，都使總統(tǒng)很難承擔(dān)起上面所列舉的這些職責(zé)。正是由于這些原因，總統(tǒng)的“行政管理委員會(huì)被要求調(diào)查與報(bào)告特別是最后一種職能，即行政管理(administrative management)問題——為履行由美國憲法授予總統(tǒng)在行使行政權(quán)力中所擔(dān)負(fù)的職責(zé)而進(jìn)行的組織”。②在此問題上，“我們所需的不是一種新的原則，而是對(duì)我們管理體制的一次現(xiàn)代化”。③也就是說，administrative management不關(guān)心“國會(huì)政體”變革等政治性的和原則性的問題，而只是關(guān)注“國會(huì)政體”之中的行政部門，關(guān)注行政管理的現(xiàn)代化?！霸谝粋€(gè)民主制度中，administrative management關(guān)注的是行政首長及其職責(zé)、管理的人事支持、組織、人事、以及財(cái)政制度，因?yàn)檫@些在人民的政府中是必不可少的保障人民意志的手段?！雹?/p>

根據(jù)“布朗洛報(bào)告”，administrative management在實(shí)踐中已經(jīng)找到了可操作方案，這就是當(dāng)時(shí)各州和地方政府正在開展的行政重組(administrative reorganization)。有了這些經(jīng)驗(yàn)，雖然“聯(lián)邦政府所涉更廣，也更為復(fù)雜，但重組的原則是一樣的”。⑤基于這種認(rèn)識(shí)，“布朗洛報(bào)告”提出了一套精心設(shè)計(jì)的重組計(jì)劃，“在這一廣泛的行政重組計(jì)劃中，白宮本身也被包括在內(nèi)?？偨y(tǒng)需要幫助”。⑥其結(jié)果是設(shè)立了“總統(tǒng)行政辦公室”幫助總統(tǒng)專門處理行政事務(wù)。這個(gè)總統(tǒng)行政辦公室后來得到立法部門的通過，并對(duì)此后的美國政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，的確成為了總統(tǒng)最得力的助手。此外，該報(bào)告的重組建議還包括將文官委員會(huì)改組為由一個(gè)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的文官專員領(lǐng)導(dǎo)下的civil service administration。不過，在羅斯福任內(nèi)，這一改組文官委員會(huì)的建議并未得到國會(huì)批準(zhǔn)，直到1978年卡特任總統(tǒng)期間通過了《文官改革法案》，才使這項(xiàng)改組建議成為現(xiàn)實(shí)。

在當(dāng)時(shí)的語境中，關(guān)于行政問題有三個(gè)類似的概念，即execution、administration和management。其中，execution專門用來表達(dá)總統(tǒng)在與國會(huì)的關(guān)系中領(lǐng)導(dǎo)行政部門履行其職責(zé)的含義；administration雖然主要用來指稱行政部門及其活動(dòng)，但也并不排斥立法與司法部門中的行政活動(dòng)；management同樣不排斥立法與司法部門中的行政活動(dòng)，但與administration相比，management更加強(qiáng)調(diào)行政中的具體活動(dòng)和技術(shù)性工作。根據(jù)當(dāng)時(shí)對(duì)這些概念的用法，administrative management的準(zhǔn)確含義就應(yīng)當(dāng)是指行政部門中的管理問題。因而，合乎邏輯的理解是，解決行政部門管理問題的辦法就是行政重組。也就是說，羅斯福任命“總統(tǒng)行政管理委員會(huì)”的目的是為了推行聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的行政重組，其實(shí)質(zhì)就是要進(jìn)行行政集權(quán)。然而，在美國“國會(huì)政體”的政治框架下，在聯(lián)邦的層面上直接進(jìn)行行政集權(quán)就必然意味著要削弱國會(huì)的力量。這是由“三權(quán)體制”所決定的，根據(jù)三權(quán)制衡的設(shè)計(jì)，三種權(quán)力中任何一種權(quán)力的擴(kuò)大，都必然意味著其他權(quán)力的削弱。所以，對(duì)于羅斯福政府而言，這是有一定政治風(fēng)險(xiǎn)的做法，以至于羅斯福政府需要聲言它所推行的重組計(jì)劃與國會(huì)無關(guān)，不會(huì)影響國會(huì)的控制地位，而僅僅是行政方面(特別是技術(shù)意義上)的管理改進(jìn)。正是出于這種需要，總統(tǒng)行政管理委員會(huì)才選擇了administrative management而不是public administration的名稱。顯而易見，administrative management的表達(dá)式不會(huì)引起國會(huì)的懷疑，甚至能夠贏得國會(huì)的認(rèn)同，而public administration由于包含了國會(huì)以及最高法院中的行政活動(dòng)，極易引起國會(huì)的誤會(huì)。所以，administrative management一詞的使用，反映了羅斯福政府當(dāng)時(shí)的意圖和全部策略性的考慮。

在羅斯福任內(nèi)，administrative management這一概念的使用頻率是很高的，影響也是巨大的。盡管如此，這一概念無論是在實(shí)踐上還是在理論研究中，都沒能成為替代public administration的概念，甚至沒有成為一個(gè)與public administration相平行的概念而得到使用。其原因就是，它僅僅是一個(gè)在特定時(shí)期出現(xiàn)的有所特指的概念，更多地使人們聯(lián)想到羅斯福政府的行政重組，而public administration則是用來指稱具有普遍性的行政現(xiàn)象和行政問題的概念。在美國民主的語境下，特別是在“三權(quán)分立”的憲政體制下，即使是在凱恩斯主義得以實(shí)行的條件下，行政集權(quán)也是一個(gè)可以做而不可以宣揚(yáng)的事情。既然administrative management一詞是與羅斯福的行政集權(quán)聯(lián)系在一起的，學(xué)者們?cè)谄溲芯抗ぷ髦谢乇苁褂眠@個(gè)詞語也就不難理解了。所以，時(shí)過境遷，administrative management一詞也就進(jìn)入了歷史，與“總統(tǒng)行政管理委員會(huì)”和“布朗洛報(bào)告”一樣，變成了一種歷史陳跡。

隨著20世紀(jì)80年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起，public management概念開始流行，在一段時(shí)間內(nèi)，人們?cè)谡務(wù)摴残姓膯栴}時(shí)，往往使用public management去替代public administration。這反映了人們除舊布新的追求，要求用公共管理取代公共行政。顯而易見，自詡為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的學(xué)者們?cè)趐ublic management前加上new這個(gè)詞本身就已經(jīng)明示，public management一詞在歷史上曾一度流行。的確如此，早在“市政研究運(yùn)動(dòng)”時(shí)期，public management就已經(jīng)得到了相當(dāng)廣泛的運(yùn)用。從“市政研究運(yùn)動(dòng)”的文獻(xiàn)來看，public administration是被作為研究對(duì)象來看待的，但在對(duì)public administration內(nèi)容的探討中，更多使用的是public management一詞。

我們知道，“市政研究運(yùn)動(dòng)”的基本現(xiàn)實(shí)依據(jù)是“市政經(jīng)理制”(city manager plan)，在這種制度中，城市行政長官被稱為city manager。1914年，許多city manager發(fā)起成立了“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”(International City Manager Association)，1919年該協(xié)會(huì)創(chuàng)辦了一份會(huì)刊，名為“City Manager Magazine”，其宗旨是“專注市政行政”。1926年，“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”召開第十三次大會(huì)，“大會(huì)的重要舉動(dòng)之一是批準(zhǔn)了改變雜志名稱的提議。將‘City Manager Magazine’變更為‘Public Management’。這一變更將在稍晚的時(shí)間發(fā)生。這一舉措的采納是因?yàn)楸倦s志在市政經(jīng)理職業(yè)之外的增長，它在沒有實(shí)施市政經(jīng)理制的城市官員、商會(huì)、市民團(tuán)體、學(xué)院、大學(xué)與公共圖書館中都有著大量的追隨者?！雹龠@一正式更名行動(dòng)發(fā)生在當(dāng)年第12期雜志出版之際，與雜志名稱的變更相一致，雜志的宗旨也從“專注市政行政”變?yōu)椤爸铝τ诘胤秸倪\(yùn)行”。根據(jù)“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”的看法，“新名稱看來更適合于做我們的官方出版物，無疑也更有助于實(shí)現(xiàn)我們雜志的目標(biāo)”。②就“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”將其機(jī)關(guān)刊物更名為“Public Management”來看，顯然包含著這樣一個(gè)判斷：city manager這一名稱的范圍過于狹隘，僅限于實(shí)行市政經(jīng)理制的城市，而public management則要寬泛得多，可以把沒有實(shí)行市政經(jīng)理制的地方政府和地方官員都包括進(jìn)來，可以達(dá)到擴(kuò)大雜志讀者范圍的目的，并通過這一點(diǎn)去提高“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”——后來更名為“國際城市/城鎮(zhèn)管理協(xié)會(huì)”(International City/County Management Association)——的影響力。

對(duì)“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”使用public management的傾向和意圖的判斷，可以從四個(gè)角度去看：第一，就美國行政體制而言，是由聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府構(gòu)成的，“市政研究運(yùn)動(dòng)”為了回避這三級(jí)政府中行政與政治之間糾纏不清的情況，定位于對(duì)技術(shù)色彩較濃的城市政府進(jìn)行研究，所使用的public administration一詞實(shí)際上所指的是城市行政。此前的威爾遜沒有使用public administration一詞，此后的羅斯福政府所使用的則是administrative management，而“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”使用public management時(shí)是要求把“市政研究運(yùn)動(dòng)”的研究范圍擴(kuò)展到對(duì)地方政府運(yùn)行的研究。因此，在范圍上要比public administration更大。第二，“市政研究運(yùn)動(dòng)”在public administration的名義下對(duì)城市行政所做的研究也是聚集在行政技術(shù)方面的，但是，在“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”看來，“市政研究運(yùn)動(dòng)”對(duì)行政技術(shù)方面的強(qiáng)調(diào)還不夠，所以，試圖通過使用public management一詞去進(jìn)一步突出行政的技術(shù)方面。這是對(duì)作為“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”準(zhǔn)備期的“市政研究運(yùn)動(dòng)”的反思而確立起的新目標(biāo)。第三，經(jīng)歷了“市政研究運(yùn)動(dòng)”并擁有了“市政研究運(yùn)動(dòng)”的成果，“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”希望借助于public management一詞而對(duì)此前所有關(guān)于行政的研究進(jìn)行整合，因?yàn)椋琾ublic administration所代表的是與地方政府以及商會(huì)、市民團(tuán)體、學(xué)院、大學(xué)等組織并行的行政研究，使用public management一詞，就可以把public administration和關(guān)于地方政府以及商會(huì)、市民團(tuán)體、學(xué)院、大學(xué)等組織的行政研究都整合到一個(gè)體系中來。第四，在“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”成立之時(shí)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)已經(jīng)興起并產(chǎn)生了巨大影響，受到科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響而用management去置換administration也是在情理之中的，而且，在management之前加一個(gè)public的定語，既能與科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)相區(qū)別，又表明了不同于public administration的內(nèi)涵。

我們知道，英國皇家公共行政學(xué)院1922年創(chuàng)辦了《公共行政》雜志，而美國公共行政學(xué)界則缺乏一本類似的學(xué)術(shù)期刊，因此，當(dāng)“City Manager Magazine”更名為“Public Management”之后，很快就成為了當(dāng)時(shí)公共行政研究者的一個(gè)重要交流平臺(tái)。到20世紀(jì)30年代，萊德利(Clarence E．Ridley)、布朗洛、懷特(Leonard D．White)、威洛比(William F．Willoughby)、古利克、梅里亞姆與老莫舍爾(William E．Mosher)等人都進(jìn)入了該雜志的編委會(huì)。從該雜志所發(fā)表的文章看，其并未排斥public administration，似乎還有包含public administration的傾向，因?yàn)榕c“City Manager Magazine”相比，在“Public Management”上直接以public administration為名的文章明顯增多。在此意義上，public management又可以理解為一個(gè)包含了public administration的概念。不過也應(yīng)看到，刊物更名產(chǎn)生了重要影響，但“Public Management”畢竟是“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”會(huì)刊，其讀者群依然以從事實(shí)務(wù)工作的市政經(jīng)理為主?？镄再|(zhì)和讀者群決定了專業(yè)學(xué)者鮮少在這份雜志上展開理論探討，更不可能追究public administration與public management的概念差異。事實(shí)上，雜志本身就規(guī)定，“本雜志存在的目的是為了促進(jìn)從事城市管理的官員在觀念和經(jīng)驗(yàn)上的交流。它的讀者是繁忙的行政官員，因此我們也要求投稿的文章以一種簡明扼要的方式認(rèn)真書寫?！雹龠@里所謂的“簡明扼要”，就是說雜志上的文章通常不超過3個(gè)頁面，而這顯然不能滿足學(xué)者們開展學(xué)術(shù)探討的要求。所以，“Public Management”作為公共行政研究者們進(jìn)行學(xué)術(shù)交流平臺(tái)的歷史是極為短暫的，當(dāng)學(xué)者們發(fā)現(xiàn)它無法幫助自己去實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)抱負(fù)時(shí)，也就很快拋棄了這樣一個(gè)平臺(tái)。

事實(shí)上，在“Public Management”這份刊物出現(xiàn)之前，public management一詞已經(jīng)得到了廣泛使用，但是在20世紀(jì)三四十年代，對(duì)于public management一詞的推廣而言，“Public Management”顯然發(fā)揮了巨大作用，正是有了這樣一份刊物，使public management一詞進(jìn)入了學(xué)者們的主體視野，就連古利克也在全國公共行政學(xué)院暨紐約市政研究所的工作報(bào)告中使用了這一概念：“市政研究所代表了一種促進(jìn)更有效的政府的全新方法。不同于宣言、綱領(lǐng)與政見，它代之以自然科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒?；不同于直覺的與合理化的改革計(jì)劃，它堅(jiān)持對(duì)事實(shí)的不偏不倚的觀察；不同于對(duì)公共官員的個(gè)人攻擊，它把它的時(shí)間用來對(duì)控制著這些官員的‘制度’進(jìn)行分析；在工作方法上，不同于臨時(shí)委員會(huì)、通用秘書和公關(guān)專家，它依賴于一支涵蓋政府組織、public management、財(cái)政、工程、公共安全、衛(wèi)生、福利與教育行政的全職的技術(shù)和專業(yè)專家隊(duì)伍?！雹谠谶@段話中，由于紐約市政研究所和全國公共行政學(xué)院的研究對(duì)象本身就是城市，所以，當(dāng)把public management與組織、財(cái)政、工程、公共安全、衛(wèi)生、福利、教育行政等并列時(shí)，實(shí)際上是把它看作為“市政研究運(yùn)動(dòng)”研究對(duì)象public administration的一個(gè)特殊部分，具體來說，就是“組織與管理”中的管理部分。這說明，盡管“市政研究運(yùn)動(dòng)”與“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”在人員上存在著一定的重合，但在“市政研究運(yùn)動(dòng)”學(xué)者與“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”之間，對(duì)這兩個(gè)概念的理解是不同的，“市政研究運(yùn)動(dòng)”中的學(xué)者們認(rèn)為public management只是public administration中的部分職能形式，而“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”則認(rèn)為public management包含了public administration，在研究范圍上要大于public administration。

在公共行政研究初期，從學(xué)緣關(guān)系上看，美國學(xué)者更多地受到了德國學(xué)者的影響，在對(duì)公共行政的理解方面，美國學(xué)者與英國學(xué)者之間存在較大分歧。但是，由于同屬英語學(xué)界，兩國之間的交流更為頻繁，所以，public management在美國的流行使用也影響到了英國。在英國皇家公共行政學(xué)院的《公共行政》雜志上，就曾出現(xiàn)過public management這一概念。①但是，public management出現(xiàn)在《公共行政》雜志上的這種情況只是偶然現(xiàn)象，其在20世紀(jì)三四十年代作為一個(gè)概念而得以流行的領(lǐng)域主要還是在美國。在美國，public management這個(gè)概念之所以得以流行，除了“Public Management”的影響以外，也與公共行政學(xué)史上一位重要人物的作用密不可分，這個(gè)人就是弗里茨·馬克斯(Fritz Morstein Marx)。弗里茨·馬克斯因主編了《公共行政的要素》一書而享譽(yù)公共行政學(xué)界，在公共行政學(xué)發(fā)展史上，這本書對(duì)于公共行政學(xué)這門學(xué)科的定型有著重大貢獻(xiàn)。在public management與public administration兩個(gè)概念的關(guān)系問題上，弗里茨·馬克斯更多使用的是public management而不是public administration。比如，在1941年發(fā)表的一篇論文中，弗里茨·馬克斯寫道：“1937年的立法(德國文官制度法修正案)本身就證明了public management的制度重要性。它使功績?cè)瓌t得到了永久化，并再度強(qiáng)調(diào)了經(jīng)常重復(fù)的官方告誡——‘正確的思想’盡管是必要的，卻不足以替代知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。它堅(jiān)持終身制的規(guī)則，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政黨看管好每一個(gè)有抱負(fù)的求職者。”“……public management在當(dāng)前有著顯著的地位，它遠(yuǎn)不是一個(gè)完全非政治的領(lǐng)域，就像一個(gè)人會(huì)把瑣事看成例行公事，或把平流層飛行看作純粹的技術(shù)性工作一樣。一個(gè)充分發(fā)展的功績官僚體制在政策制定的層級(jí)達(dá)到其頂點(diǎn)，因此它不可避免地獲得了政治機(jī)構(gòu)的特征。這就解釋了為什么沒有一場(chǎng)革命性的運(yùn)動(dòng)會(huì)無視行政等級(jí)體系及其構(gòu)成?！雹谠谶@兩段話中，public management其實(shí)所指的就是文官體系或功績官僚體制。它在19世紀(jì)晚期被視為一個(gè)“完全非政治的領(lǐng)域”，而經(jīng)歷了20世紀(jì)初期政治對(duì)文官體系的介入之后，這一觀點(diǎn)已經(jīng)失去了立論的基礎(chǔ)，因而，public management也開始被視為某種“政治機(jī)構(gòu)”了。在這個(gè)意義上，這里的public management也可以被替換為public administration，因?yàn)楹笳咦晕墓僦贫雀母镆詠肀惬@得了表示文官制度或文官體系的含義。

可見，弗里茨·馬克斯對(duì)public management的使用是不同于“市政研究運(yùn)動(dòng)”和“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”的，作為一名具有很強(qiáng)國家主義意識(shí)的學(xué)者，弗里茨·馬克斯對(duì)public management的理解可能更接近于威爾遜、古德諾在國家行政的意義上對(duì)administration的理解。所以，我們才會(huì)看到這樣的表達(dá)：“蘇維埃俄國還沒有造就出她自己的柯爾培爾(路易十四時(shí)代法國財(cái)政大臣和海軍國務(wù)大臣)，也沒有對(duì)行政才能的合理修整給予多少注意。然而，事情已經(jīng)發(fā)展到這樣的地步，過去的疏忽開始產(chǎn)生了后果。先前無產(chǎn)階級(jí)專政的有組織的滑稽舉動(dòng)造就了這樣一種錯(cuò)覺，即‘一國社會(huì)主義’正在陷入僵局。我并不是說行政改革完全不可能。Public management與國家的自我保護(hù)結(jié)合得如此緊密，所以，如果我們看到斯大林當(dāng)局通過生產(chǎn)大量行政官員來結(jié)束其反對(duì)‘官僚制’的眾所周知的運(yùn)動(dòng)的話，是不應(yīng)感到奇怪的?！薄氨M管報(bào)紙頭條對(duì)其保持沉默，盡管它并不吸引眼球，但在今天，有效的public management卻是政治指揮的一個(gè)必備工具。工業(yè)國家有賴于一系列的技術(shù)設(shè)施，以做出社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)調(diào)整。極權(quán)主義給人與人之間的集體關(guān)系帶來了一場(chǎng)革命，但在其行政體系的建設(shè)上，它卻堅(jiān)持了維持不變的道路。如果民主可以從中吸取任何教訓(xùn)的話，也必須從這一事實(shí)中尋得。”在這兩段話中，public management顯然就是指國家行政體系。

在1946年發(fā)表的另一篇論文中，弗里茨·馬克斯說，“public administration在根本上是一種努力行動(dòng)的協(xié)作模式，每個(gè)參與者都對(duì)這一模式所具有的特征做出了貢獻(xiàn)，都在這個(gè)意義上發(fā)揮了促進(jìn)作用。在努力謀求協(xié)作的過程中，政府律師也許發(fā)現(xiàn)了公共服務(wù)的非凡機(jī)會(huì)，他越是欣賞自己所扮演的角色，他就越能夠在制定行政法律中發(fā)揮自己的潛能，就能夠使自己成為支持有效的public management和民主政府的重要因素。”②這段話顯然受到了當(dāng)時(shí)正在滲入公共行政研究中行為主義的影響，反映了一種從行為的角度去理解public administration的思想傾向。單純從這段話來看，public administration與public management是有區(qū)別的，前者被理解成了一種行為模式，而有效的public management則既可以指整個(gè)行政體系的有效運(yùn)行，也可以指協(xié)作行為的實(shí)現(xiàn)過程。但這種差異并不是原則性的。

在另一段話中，弗里茨·馬克斯寫道：“公法的不穩(wěn)定性不僅源于將法官和public manager分離開來的距離。它同樣在public administration這個(gè)相對(duì)年輕和含糊其辭的有組織的人類知識(shí)領(lǐng)域中有著自身的起源。迄今為止，它的基本數(shù)據(jù)既未得到充分整合，也未得到分析性的分類，以使急需原則的實(shí)際工作者可以自信地根據(jù)得到驗(yàn)證的假設(shè)而著手操作。片面之詞仍然未經(jīng)檢驗(yàn)地在public management這門初生科學(xué)中蔓延。草率的概括仍然在原理的偽裝下大行其道。當(dāng)前行政法的狀態(tài)在某些方面僅僅反映了public administration作為一個(gè)初生學(xué)術(shù)門類的狀態(tài)。”①在這里，public administration與public management都被當(dāng)成了某種知識(shí)類型的名稱，弗里茨·馬克斯沒有明確說明它們是什么樣的知識(shí)類型，但從他的表述中看，public administration與public management既可以理解成兩種不同的知識(shí)類型，也可以理解成是關(guān)于相同對(duì)象的某種知識(shí)類型。就弗里茨·馬克斯這樣一位嚴(yán)肅的學(xué)者而言，他在使用概念方面不應(yīng)有隨意性，也就是說，他是不應(yīng)把兩個(gè)概念加以混同使用的。由此，public administration與public management所代表的就應(yīng)當(dāng)是兩種相關(guān)的但又有所不同的知識(shí)類型。但是，觀其一生，我們都沒有看到弗里茨·馬克斯對(duì)public administration與public management加以區(qū)分的文字，只是更多地使用public management一詞，卻又不時(shí)地提起public administration的概念。

1946年出版的《公共行政的要素》是一本文集，由于弗里茨·馬克斯是文集的主編，其他學(xué)者受到弗里茨·馬克斯的影響而多次使用了public management的概念。比如，萊瑟森(Avery Leiserson)認(rèn)為，“最重要的是，public management研究努力不受這樣一些觀念——將公共事務(wù)視為例行公事、視為根本上消極的與克制個(gè)人或私人動(dòng)機(jī)的、視為一種不自然的卻是必要的惡——的影響。對(duì)于政策制定模式和組織中各種關(guān)系的研究，已經(jīng)使我們形成了這樣一種對(duì)個(gè)人心理過程的理解，那就是個(gè)人是如何認(rèn)同作為一個(gè)整體的組織的特質(zhì)和成就。因此，public administration已經(jīng)發(fā)展到了這樣一種程度，使人們通過與他人的合作而獲得個(gè)體釋放與滿足的強(qiáng)烈感受。”②在這段話中，似乎包含著這樣一種判斷，那就是，public management是public administration發(fā)展的一個(gè)新的階段，但是，句首的research in public management與本文題目中的study of public administration又看不出有什么區(qū)別。也許萊瑟森是受到了作為這本文集主編的影響而使用了public management的概念，在使用這一概念時(shí)，又努力去考慮public administration與public management的區(qū)別，才含混地表達(dá)了public management是public administration發(fā)展的一個(gè)新的階段的意見。顯然，弗里茨·馬克斯影響了其他學(xué)者，他所表現(xiàn)出的對(duì)public management的更多偏愛也得到了其他學(xué)者的迎合，特別是當(dāng)他把自己主編的另一本文集冠名為“Public Management in the New Democracy”③后，更多的學(xué)者也開始習(xí)慣于使用public management一詞。實(shí)際上，對(duì)于其他學(xué)者而言，在使用public management一詞時(shí)，與public administration一詞并沒有什么區(qū)別。

在學(xué)術(shù)史中，與administrative management不同，public management這一概念在戰(zhàn)后的公共行政反思時(shí)期沒有消失。費(fèi)富納(John M．Pfiffner)、西蒙(Herbert A．Simon)與迪莫克(Marshall E．Dimock)都分別在其代表作中使用了這一概念。比如，費(fèi)富納認(rèn)為，“The new public administration始終警惕用私人管理中所使用的最好方法來滿足政府需要的做法。不管怎樣，越來越明顯的是，在某些方面，政府運(yùn)行于其中的環(huán)境、條件與限制是不為私人企業(yè)所知的。想象一個(gè)擁有太少警察和太多工程師的城市，一個(gè)私人公司可能最多只需要幾個(gè)星期就能糾正一個(gè)類似的情況，但一個(gè)城市則需要數(shù)年。一個(gè)公司如果不能盈利，就會(huì)發(fā)生management上的變動(dòng)。而當(dāng)前所進(jìn)行的建立行政標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的運(yùn)動(dòng)則明確承認(rèn)，必須為public management設(shè)計(jì)出一些東西，以取代私人企業(yè)的損益表。Public administration永遠(yuǎn)需要對(duì)技術(shù)問題的人文方面和福利方面比私人企業(yè)在過去的所作所為給予更多的考慮。它依其本質(zhì)而必須擁有一種關(guān)于效率的社會(huì)觀念，而不是像科學(xué)管理那樣僅僅關(guān)注個(gè)體工廠或工人的生產(chǎn)率?！雹僮鳛橐晃唤炭茣髡撸M(fèi)富納對(duì)public administration的使用很好地體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的兩種對(duì)立觀念：一方面，是科學(xué)管理意義上的科學(xué)行政，正是在這個(gè)意義上，費(fèi)富納將其稱為new public administration，以與前科學(xué)時(shí)代的經(jīng)驗(yàn)行政相對(duì)；另一方面，則是20世紀(jì)20年代以來就已開始萌生的民主行政觀念——“The new public administration在精神和實(shí)踐上都具有本質(zhì)上的民主性。市政經(jīng)理將他們10%—50%的時(shí)間用在與公眾接觸的工作上，而在更小的城市，他們通常還保留著一種開門辦公的政策”，②在這方面，費(fèi)富納所謂的new public administration又是與私人行政以及科學(xué)管理意義上的一般行政大大不同的。就public management而言，在這段話中，“management上的變動(dòng)”顯然是指管理體制或管理方式上的變動(dòng)，行政標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)同樣屬于管理體制中的內(nèi)容，所以，這里的public management所指的就是公共部門中的管理體制或管理方式。之所以不使用public administration的概念，可能是出于用法上的習(xí)慣，在習(xí)慣上，a change in administration可能被理解成人事上的變動(dòng)，尤其特指政府中整體性的人事更替。

學(xué)者西蒙在“國際市政經(jīng)理協(xié)會(huì)”有過一段工作經(jīng)歷，可以肯定的是，他非常熟悉public management一詞，但是，他卻把自己的著作命名為《行政行為》(AdministrativeBehavior：AStudyofDecisionMakingProcessesinAdministrativeOrganization)。在該書中，當(dāng)西蒙討論價(jià)值判斷問題時(shí)寫道：“本章目前為止所使用的例證主要采納自public administration領(lǐng)域。這樣做的一個(gè)原因是，價(jià)值判斷的問題——尤其與行政裁量和行政規(guī)制相關(guān)的問題——在公共領(lǐng)域比在私人領(lǐng)域中得到了更充分的探索。事實(shí)上，在這一主題上，兩者并不存在根本性的差異。無論是private management還是public management中的決策都一樣，都必須把已經(jīng)為組織設(shè)定的目標(biāo)作為它們的倫理前提。”“當(dāng)然，在所設(shè)定的組織目標(biāo)的種類以及設(shè)定它們的程序和機(jī)制上，public and private management之間存在重要的差異。在public administration中，決定目標(biāo)的最終責(zé)任歸屬于一個(gè)立法機(jī)構(gòu)；在private management中，則歸屬于董事會(huì)，并最終歸屬于股東?！雹佟缎姓袨椤烦霭嬗?947年，此時(shí)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)不僅發(fā)展到鼎盛時(shí)期，而且經(jīng)歷了數(shù)次分蘗，management一詞已經(jīng)成為一個(gè)日常用語。西蒙要求把private management與public management區(qū)別開來是符合市政研究運(yùn)動(dòng)傳統(tǒng)精神的，同時(shí)，他在決策的意義上指出private management與public management之間的共性又是一項(xiàng)新的貢獻(xiàn)。他使用public management一詞時(shí)，明顯地是指有自我決策行為的行政體系，與之不同的是，public administration視野中的行政體系在決策的問題上則是“最終責(zé)任歸屬于一個(gè)立法機(jī)構(gòu)”。從理論上看，西蒙從決策的角度對(duì)public management和public administration所做的這種區(qū)分是可以理解的，但在現(xiàn)實(shí)中，無論是進(jìn)行自我決策的還是執(zhí)行立法部門決策的行政體系，基本上就是同一個(gè)體系。所以，在public management和public administration之間做出區(qū)分又是沒有意義的。

關(guān)于public administration與public management的關(guān)系，迪莫克在他著名的《公共行政》教科書中是這樣說的：“public administration存在許多不同的方面，擁有不同的階段，總括到一起，展示出了這一領(lǐng)域的范圍與特征。大體上，它們?cè)醋詢纱笤搭^：一方面，來自整個(gè)政府過程；另一方面，來自從private和public management中發(fā)展出來的行政領(lǐng)導(dǎo)的技術(shù)?！雹谠谶@段話中，public management似乎定位在指涉public administration的技術(shù)方面，但在另一段話中，迪莫克又做了這樣的斷言：“我們認(rèn)為，可以證明存在著一種為所有大型組織——無論私人的還是公共的——所共有的行政過程。我們承認(rèn)private management比public management更加強(qiáng)調(diào)盈利動(dòng)機(jī)，承認(rèn)民主制度中的public management通常比private management更加強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威和嚴(yán)格問責(zé)，而且政治因素在公共領(lǐng)域中遠(yuǎn)比其在私人領(lǐng)域普遍。但是，在兩個(gè)領(lǐng)域中，組織和管理的要素卻極其相似，并傾向于隨著規(guī)模的增長而越來越符合一種共同的模式，而不是走向分化?！痹谶@段話中，public management顯然又不只是一個(gè)技術(shù)范疇，而是包含“組織與管理”等技術(shù)范疇與法定權(quán)威等規(guī)范因素在內(nèi)的整個(gè)公共行政過程，是一種模式。

總的說來，public management的內(nèi)涵在這一時(shí)期尚未確定，在大多數(shù)情況下，它與public administration并無原則性區(qū)別，即使有一些學(xué)者試圖在兩者之間做出區(qū)分，也只是反映了一種各自獨(dú)白的特征，相互之間則是矛盾的。如果我們聯(lián)想到今天我們使用“管理”和“治理”兩個(gè)概念的情況，就會(huì)看到，在學(xué)術(shù)界經(jīng)常會(huì)有一個(gè)對(duì)概念的接受和再度反思的時(shí)期。顯然，我們今天使用“管理”和“治理”兩個(gè)概念呈現(xiàn)出了極大的隨意性，在不同學(xué)者那里，會(huì)表現(xiàn)出一種使用偏好，至于這兩個(gè)概念的區(qū)分，并沒有人去加以考慮。但是，顯然這兩個(gè)概念又是有所不同的，在未來公共行政或公共管理學(xué)科的發(fā)展中，我們相信，這兩個(gè)概念必然會(huì)被明確地區(qū)分開來，當(dāng)人們談?wù)摍C(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)行問題時(shí)，將會(huì)選擇“管理”一詞；當(dāng)人們談到機(jī)構(gòu)的外部功能實(shí)現(xiàn)問題時(shí)，將會(huì)使用“治理”一詞。不過，這將是相當(dāng)長一段時(shí)間之后的事情。就public administration與public management兩個(gè)概念的使用來看，從科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起到“二戰(zhàn)”結(jié)束之后的一段時(shí)間內(nèi)，administration與management是一對(duì)同質(zhì)性大于異質(zhì)性的概念，因而，public administration與public management雖然在具體的語境中表現(xiàn)出了不同，但這種不同并沒有強(qiáng)烈到足以抵消它們之間的同質(zhì)性的程度。所以，public management的概念雖然也一度流行，但由于不具有明確區(qū)別于public administration的內(nèi)涵，從而沒有成為可以替代public administration的概念。事實(shí)上，如果不是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”把自己命名為new public management，今天的學(xué)者也許根本不會(huì)注意到歷史上曾經(jīng)有過這樣一個(gè)“老的”public management概念。然而，新公共管理運(yùn)動(dòng)之所以“新”，卻是因?yàn)樗鞔_地提出了使public management與public administration區(qū)別開來的目標(biāo)，并通過這種有意識(shí)的劃界而確立起了兩種不同的研究路徑和實(shí)踐取向。所以，public management概念在20世紀(jì)前期的一度流行，為20世紀(jì)60年代以后公共行政學(xué)的轉(zhuǎn)向做了概念上的準(zhǔn)備，也為public administration的重新定位找到了一個(gè)重要的參照對(duì)象。至于administrative management一詞，則只是在羅斯福“新政”時(shí)期的特定環(huán)境中出現(xiàn)的策略性用語，在學(xué)術(shù)史上沒有值得進(jìn)行深入探討的價(jià)值。