楊淑君，楊雪英
(交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029)
摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施對于澳大利亞在 21 世紀(jì)的成功發(fā)展有著“絕對關(guān)鍵的”意義，聯(lián)邦政府一直致力于建設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施來把握亞洲中產(chǎn)階級崛起帶來的機(jī)遇。2016年澳大利亞政府推出《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》，針對未來15年內(nèi)澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域面臨的需求和挑戰(zhàn)，提出優(yōu)先建設(shè)項目列表。其中關(guān)于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域未來的改革方向值得關(guān)注，對我國相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展也是有益的參考。
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃；改革；用戶付費；連通性；主動運(yùn)輸
澳大利亞位于南太平洋和印度洋之間，由澳大利亞大陸、塔斯馬尼亞島等島嶼和海外領(lǐng)土組成。東瀕太平洋的珊瑚海和塔斯曼海，北、西、南三面臨印度洋及其邊緣海。國土面積769萬平方公里，人口約為2392萬（2015年11月）。按照國土面積計算，澳大利亞為全球第6大國家，僅次于俄羅斯、加拿大、中國、美國與巴西，地廣人稀，礦產(chǎn)資源豐富。[1]
澳大利亞由6個州及2個自治區(qū)領(lǐng)地組成，分別為新南威爾士、維多利亞、昆士蘭、南澳大利亞、西澳大利亞和塔斯馬尼亞州，以及首都特區(qū)和北領(lǐng)地。與其相對應(yīng)的各州首府分別為悉尼、墨爾本、布里斯班、阿德萊德、珀斯、霍巴特、堪培拉和達(dá)爾文。
澳大利亞擁有令人印象深刻的自然和地理環(huán)境、眾多受過高等教育的人口和多元化充滿活力的文化?；A(chǔ)設(shè)施是這個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本條件之一。
服務(wù)業(yè)是澳大利亞經(jīng)濟(jì)最重要和發(fā)展最快的部門，服務(wù)業(yè)中產(chǎn)值最高的五大行業(yè)包括了商務(wù)服務(wù)業(yè)、醫(yī)療和社區(qū)服務(wù)業(yè)、金融保險業(yè)、房地產(chǎn)交易以及交通通信服務(wù)業(yè)。2013年9月，澳大利亞聯(lián)盟政府上任后，提出了包括促進(jìn)多元經(jīng)濟(jì)增長、加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)新投資及加快推進(jìn)對外自貿(mào)區(qū)建設(shè)等一系列經(jīng)濟(jì)改革舉措，陸續(xù)推出了包括公路、鐵路、機(jī)場等一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，積極推動取消礦產(chǎn)資源稅和碳稅，力圖使澳大利亞經(jīng)濟(jì)保持一定活力。
該國的人口增長率已經(jīng)超過英國、加拿大和美國等國家。預(yù)計到2031年，澳大利亞人口將增長到3000萬，主要集中于悉尼、墨爾本、布里斯班和珀斯等大城市?？焖僭鲩L的亞太地區(qū)將會向澳大利亞釋放新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會。到2031年，亞洲將會擁有占世界三分之二的中產(chǎn)階級人口，對澳大利亞的產(chǎn)品和技能提出巨大的需求。因此澳大利亞迫切需要變革現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施并投資于新的國家項目，否則可能會與這一重要的歷史機(jī)遇失之交臂。
2.1 交通運(yùn)輸服務(wù)
澳大利亞國際海、空運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)。悉尼是南太平洋主要交通運(yùn)輸樞紐。交通運(yùn)輸情況如下[2]：
鐵路：澳大利亞鐵路已有150多年的歷史。目前全國鐵路總長為38445公里，排名世界第7位。2011年至2012年間，總運(yùn)量2906億噸/公里；年運(yùn)送旅客7.84億人次。澳大利亞鐵路以電氣化鐵路為主，南北鐵路干線2004年貫通，成為連結(jié)澳大利亞大陸南北兩端的大動脈。全國鐵路總長約4.4萬公里。2009財年遠(yuǎn)途鐵路乘客約1500萬人次，城市軌道交通乘客約6.03億人次，與上年基本持平。2006財年鐵路運(yùn)送貨物6.65億噸，同比增長3.8%。自20世紀(jì)90年代以來，鐵路行業(yè)進(jìn)行了公司化和私有化改革。如悉尼一拍斯、悉尼一墨爾本、阿德雷德一艾利斯泉的客運(yùn)劃歸私營。此外，私營的鐵路還包括西澳鐵礦石運(yùn)輸服務(wù)、昆士蘭州的甘蔗田鐵路及少數(shù)礦業(yè)鐵路運(yùn)輸。
公路：全國公路總長90多萬公里。2015年，注冊機(jī)動車輛1800萬輛，其中客車1355萬輛，輕型貨車291萬輛，公共汽車9.5萬輛。公路的建設(shè)與維修由州政府和地方政府承擔(dān)，聯(lián)邦政府對主要州際公路給予實際投資。除了悉尼港大橋及少數(shù)悉尼、墨爾本和布里斯班的高速公路外，收費公路在澳大利亞不常見。
水運(yùn)：港口97個，墨爾本為全國第一大港。近年來，澳國際水運(yùn)貨物運(yùn)量年均在8億噸以上，2012財年，貨運(yùn)量達(dá)11.69億噸。澳大利亞海岸線長達(dá)36735公里，國際海運(yùn)發(fā)達(dá)，近80%出口貨物和70%以上的進(jìn)口貨物通過海運(yùn)。澳大利亞內(nèi)陸水運(yùn)里程約為2000多公里，各種港口約有60多個，商船隊96個，裝載量282萬噸。近年來，澳大利亞國際水運(yùn)貨物運(yùn)量年均在8億噸以上，2012年～13財年，貨運(yùn)量達(dá)11.69億噸，其中主要為鐵礦石、煤、液化天然氣、糧食等大宗商品。主要港口有：墨爾本、悉尼、布里斯班、丹皮爾、伯尼、德文波特和湯斯等。
空運(yùn)：澳大利亞是全球第8大航空市場，2013年～14財年，國內(nèi)航班數(shù)64.3萬架次，國內(nèi)商業(yè)服務(wù)旅客量為5770萬人次，空運(yùn)物資20.35萬噸。國際航班17.37萬架次，國際旅客3240萬人次，空運(yùn)物資88.1萬噸。50多條國際航線通往澳大利亞。澳大利亞及其境外屬地共有480個已領(lǐng)取牌照的機(jī)場，有跑道的機(jī)場349個。澳大利亞有12個國際機(jī)場，為國際航空公司的班機(jī)提供服務(wù)。澳大利亞主要的國際機(jī)場分布在悉尼、墨爾本、布里斯班、珀斯、霍巴特、阿德萊德、凱恩斯和達(dá)爾文。年客流量超過100萬人次的國際機(jī)場有:悉尼、墨爾本、布里斯班和拍斯。悉尼機(jī)場是澳大利亞最大的國際機(jī)場，占接待來往澳大利亞國際旅客的50%。航空業(yè)務(wù)主要由“澳洲航空”和“維珍澳大利亞”航空公司主導(dǎo)?？土髁颗琶笆臋C(jī)場為：悉尼、墨爾本、布里斯班、珀斯、阿德萊德、黃金海岸、凱恩斯、堪培拉、霍巴特和達(dá)爾文。中國的北京、廣州、上海和?？?、杭州、深圳、成都都有航班飛往澳大利亞，國航、南航、東航、海航、川航在澳大利亞設(shè)有辦事處。
澳大利亞城市交通和運(yùn)輸業(yè)在過去三十年中經(jīng)歷了重大制度改革，為基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和經(jīng)營帶來了具有競爭力的創(chuàng)新解決方案。澳大利亞擁有遼闊的國土面積、多樣化的氣候條件和地理環(huán)境，因此在鐵路交通領(lǐng)域具備的專業(yè)知識十分豐富多樣，從高度城市化環(huán)境中的輕軌、地鐵和多式聯(lián)運(yùn)交通網(wǎng)絡(luò)，到地區(qū)偏遠(yuǎn)干旱地區(qū)，負(fù)擔(dān)著向全球幾個規(guī)模最大的能源出口港口輸送煤炭和鐵礦石重任的鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)。澳大利亞在鐵路運(yùn)輸交通方面具備的能力不僅包括“軌下”專長(即設(shè)計施工)，例如建模、規(guī)劃和設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備、系統(tǒng)和技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，也包括 “軌上” (運(yùn)營管理經(jīng)驗)，如鐵路系統(tǒng)運(yùn)營、資產(chǎn)管理、軌道車輛和相關(guān)技術(shù)，以及種類繁多的培訓(xùn)，包括政府能力建設(shè)、管理層培訓(xùn)、安全和環(huán)境培訓(xùn)，以運(yùn)營和維護(hù)技術(shù)培訓(xùn)等。
2.2 交通運(yùn)輸管理
澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域發(fā)展部（Department of Infrastructure and Regional Development）負(fù)責(zé)管理澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施、交通和區(qū)域發(fā)展政策的規(guī)劃和實施，旨在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域發(fā)展，培育出一個高效、可持續(xù)、競爭力強(qiáng)、安全的交通運(yùn)輸體系，推動各級政府之間形成良好的合作伙伴關(guān)系等。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的主要職責(zé)是為部長提供戰(zhàn)略政策建議，協(xié)助聯(lián)邦政府支撐公路，鐵路，海運(yùn)和航空運(yùn)輸。
基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域發(fā)展部由以下部門組成：（1）企業(yè)服務(wù)局，主要提供治理金融服務(wù)、法律服務(wù)、信息查詢等；（2）基礎(chǔ)設(shè)施投資局，管理基礎(chǔ)設(shè)施政策、鐵路、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目；（3）地面運(yùn)輸政策局，管理海事航運(yùn)、道路安全和生產(chǎn)、車輛安全標(biāo)準(zhǔn)等；（4）政策研究局，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的研究、區(qū)域就業(yè)和投資計劃、監(jiān)管改革、陸路運(yùn)輸市場改革等；（5）交通安全局，負(fù)責(zé)航空安全、海事安全、航空貨運(yùn)安全、交通安全制度改革等；（6）航空和機(jī)場局，管理航空產(chǎn)業(yè)政策、機(jī)場事務(wù)、航空環(huán)境、航空運(yùn)輸政策等；（7）地方政府和領(lǐng)地局，負(fù)責(zé)處理各地方政府和領(lǐng)地以及地區(qū)發(fā)展事務(wù)；（8）西悉尼組，負(fù)責(zé)該地區(qū)金融、商業(yè)、通信、法律等事務(wù)。[3]
2.3 交通運(yùn)輸政策
通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動國家建設(shè)已經(jīng)成為近期澳大利亞聯(lián)邦預(yù)算的一個主要特點。2008年，政府成立了澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia, IA），[4]這是一個獨立的法定研究機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是為澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)開發(fā)制訂長期發(fā)展戰(zhàn)略藍(lán)圖。即使在經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)期間，歷屆澳大利亞政府也持續(xù)向重要基礎(chǔ)設(shè)施投資。澳大利亞聯(lián)邦政府、州政府和地方政府與私營部門參與者合作以交付創(chuàng)新的成果。這些合作提供了諸如道路、公路和高速公路等重要基礎(chǔ)設(shè)施；如果沒有合作，這些基礎(chǔ)設(shè)施的交付期要晚得多。公共部門與私營部門的合作也帶來了優(yōu)秀的服務(wù)，包括衛(wèi)生和教育服務(wù)。針對按可用度付款機(jī)制以及公共-私營風(fēng)險分擔(dān)模式作出的改進(jìn)已經(jīng)被應(yīng)用到了社會基礎(chǔ)設(shè)施上，如學(xué)校、醫(yī)院、供水以及主要旅游資產(chǎn)，這在很大程度上為相對快速的資產(chǎn)交付提供了支持。[5]
2013年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局向澳大利亞政府委員會提交了《國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》。[6]該規(guī)劃并非為了設(shè)定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)，而是根據(jù)澳大利亞未來50年對基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)增長的需求，提出改革方向建議，包括：（1）建立統(tǒng)一的國家基礎(chǔ)設(shè)施基金；（2）更有創(chuàng)造性地使用政府預(yù)算；（3）循環(huán)使用資本以支持新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（4）給用戶更大的發(fā)言和決策權(quán)；（5）減少政府層級；（6）在項目管理方面爭做世界一流；（7）更加智慧、簡便的基礎(chǔ)設(shè)施采購。每一項改革方向建議之下又包括若干條具體措施，共27條?！秶一A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》的附件中，按照項目進(jìn)展階段，列出了當(dāng)前國家基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先項目清單，具有重要參考價值。
除了聯(lián)邦層面，部分州政府也制定了本州的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，例如，新南威爾士州基礎(chǔ)設(shè)施部制定了《新南威爾士州基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略2012-2013年》，首都特區(qū)制訂了《首都特區(qū)政府基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃2011-2021年》。《南澳大利亞州戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃2004/05財年一2014/15財年》是該州的第一個基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，南澳大利亞州規(guī)劃交通和基礎(chǔ)設(shè)施部目前正在編制新的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。澳大利亞聯(lián)邦交通部推出的“國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度數(shù)據(jù)庫”[7]提供了聯(lián)邦、州及地方政府大型基礎(chǔ)設(shè)施項目(5000萬澳元以上，也包括部分2500萬澳元以上項目)的詳細(xì)信息。
2016年2月澳大利亞政府發(fā)布了首個專門針對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的15年發(fā)展規(guī)劃《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》，[8]這也是澳大利亞首個長期性的全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，旨在通過建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施來提升民眾生活水平和國家生產(chǎn)力。該規(guī)劃是由澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局研究制訂，在此基礎(chǔ)上澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局還發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先清單》，針對《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》列出了93項優(yōu)先項目和計劃清單。[9]《基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先清單》會定期更新，截至2017年2月，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局官方網(wǎng)站上已經(jīng)更新了六份優(yōu)先清單。規(guī)劃和優(yōu)先清單為澳大利亞未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
改革是這份《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》的核心內(nèi)容，澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局提出了澳大利亞全國未來發(fā)展重點和改革要點，從提高城市和區(qū)域生產(chǎn)力、打造高效的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)市場、促進(jìn)可持續(xù)和平等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)更好的決策及交付等方面，充分探討了澳大利亞在應(yīng)對未來國家人口聚集性增長、亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及提升全球地位等方面對澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施所提出的需求和挑戰(zhàn)。報告認(rèn)為澳大利亞要從國家的高度再次吸取20世紀(jì)80年代和90年代全國性改革的精髓，在當(dāng)下啟動新一輪的政策和立法改革。在實現(xiàn)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的價值最大化的同時，以持續(xù)不斷的資金支持新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為全國人民提供越來越好的基礎(chǔ)服務(wù)。
該項規(guī)劃對澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施政策面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析，內(nèi)容涉及交通、電力、電信、水利基建等，并向澳大利亞各級政府提出了78項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革建議。其中關(guān)于交通領(lǐng)域的改革和發(fā)展建議與我國當(dāng)前交通發(fā)展中有關(guān)投融資改革、公有資產(chǎn)與私有資本合作規(guī)范基礎(chǔ)服務(wù)市場、區(qū)域平衡發(fā)展等內(nèi)容有一定的相關(guān)性，可以供我國相關(guān)政府主管部門決策參考。
2016年11月，澳大利亞聯(lián)邦政府對這份《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》做出書面回應(yīng)[10]，支持了78項建議中的69項，并對其中6項進(jìn)行了說明，澳大利亞聯(lián)邦政府指出其將與州政府合作具體執(zhí)行這些措施。未來在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和投資方面的關(guān)注焦點主要集中在以下幾個方面。
3.1 提高基礎(chǔ)設(shè)施收益
增加政府對基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資，提供更多的技術(shù)，有效利用既有的路網(wǎng)基礎(chǔ)。通過智能化的運(yùn)營，從既有的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)中獲得更多的發(fā)展空間，延緩對大規(guī)模投資的需求。
3.1.1 現(xiàn)有設(shè)施的智能化管理
通過技術(shù)升級，實現(xiàn)對現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施的智能化運(yùn)營可以顯著提高生產(chǎn)率。麥肯錫全球研究所發(fā)現(xiàn)，智能交通系統(tǒng)（ITS）可以通過更優(yōu)化的網(wǎng)絡(luò)管理使一項資產(chǎn)的使用率增加三倍。當(dāng)智能交通系統(tǒng)應(yīng)用于更廣泛的領(lǐng)域時，成本通常隨著時間的推移而降低，收益則是逐漸累積。
在城市道路上，管理和監(jiān)測系統(tǒng)可以通過在道路交叉口的傳感器收集、存儲和分析關(guān)于交通流量、行駛時間、擁堵、事故和故障的數(shù)據(jù)來改善交通出行。澳大利亞的很多道路管理系統(tǒng)是在20世紀(jì)70年代開發(fā)的，隨著技術(shù)的進(jìn)步，有必要對這些系統(tǒng)做出更新，以更好地應(yīng)對現(xiàn)代城市日益增長的擁堵帶來的挑戰(zhàn)。例如，在墨爾本的Monash高速公路的一段，通過管理高速公路計劃實現(xiàn)的ITS（包括安裝電子標(biāo)志以改善交通流量和增加閉路電視攝像機(jī)），使得每個車道通行的人增加16%～19%。這相當(dāng)于在四車道的基礎(chǔ)上增加了0.5～0.8個車道，比建造一條新車道的成本要低的多。
澳大利亞的城市道路預(yù)計將面臨越來越大的人口增長壓力，城市擁堵會帶來高額的經(jīng)濟(jì)和社會成本，未來幾十年里可能需要開展一些大規(guī)模的投資，與此同時，通過一些創(chuàng)新手段來提高現(xiàn)有設(shè)施的承載能力和效率對于解決人口和擁堵壓力也是至關(guān)重要的。
澳大利亞政府意識到未來是數(shù)據(jù)驅(qū)動的時代，有效的決策需要依靠更強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支撐。交通領(lǐng)域的技術(shù)也正在經(jīng)歷巨大的變革，隨之帶來的是很多新機(jī)遇，能夠提高現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率、減少交通擁堵、提高交通安全性。澳大利亞交通部2016年8月發(fā)布全國陸路交通技術(shù)政策框架，并制訂了未來三年的行動計劃，在聯(lián)網(wǎng)和自動駕駛車輛、交通數(shù)據(jù)、交通安全管理方面的技術(shù)方面應(yīng)用創(chuàng)新的交通產(chǎn)品。澳大利亞聯(lián)邦政府正在與各州政府在這方面已經(jīng)采取了多項措施。在“未來城市峰會”上澳大利亞政府就宣布啟動耗資五千億澳元的“智慧城市和郊區(qū)”項目，這將會支持地方政府加快對擁堵等城市問題的技術(shù)支持。
3.1.2 新設(shè)施的有效投資
澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局建議針對那些能實現(xiàn)生產(chǎn)力最大化的道路網(wǎng)絡(luò)要素進(jìn)行投資，通過較小的投資就可以產(chǎn)生相對較大的社會和生產(chǎn)性回報。雖然大型基建項目也需要投資，但是如果這些小型投資計劃得當(dāng)?shù)脑?，可以在更短的時間內(nèi)實現(xiàn)對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的升級改造，涉及的風(fēng)險更小，相比大規(guī)模的新建投資更具經(jīng)濟(jì)效益。
在交通領(lǐng)域有很多提高道路運(yùn)行效率同時又經(jīng)濟(jì)可行的投資點。例如可以取消路邊停車位，在非高峰期開放暢行高速公路的使用可以大大改善交通流量。雖然這可能給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民生活帶來一些不便，但政府可以向公眾宣傳這種變化的好處，在周邊道路上提供更多的可用停車位，將社會成本最小化。
另一個例子是智能車輛的研發(fā)。在未來幾十年，隨著車輛自動化程度越來越高，對道路周邊的設(shè)備和傳感器網(wǎng)絡(luò)的需求也在不斷增加。目前車輛的自動化技術(shù)研發(fā)正在順利進(jìn)行，許多配置了新技術(shù)的車輛在檢測到故障或失去牽引力時能輔助駕駛員接管對車輛的控制。自動化車輛的優(yōu)勢是很明顯的，例如可以使司機(jī)更高效地利用他們的時間，防止事故，節(jié)省燃料，減少排放，提高平均速度，并通過輔助駕駛和自助停車擴(kuò)大道路和停車設(shè)施的可利用程度。從這個角度來講，車輛自動化的商業(yè)利益與公共利益是基本一致的。
2016年2月澳大利亞發(fā)布了“智慧城市計劃”，其中計劃用五千萬澳幣對基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃活動提供支持。結(jié)合《基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先清單》中的內(nèi)容，澳大利亞聯(lián)邦政府與州政府合作將首先對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目進(jìn)行轉(zhuǎn)變升級。另一個重點領(lǐng)域是改善澳大利亞遠(yuǎn)郊地區(qū)的道路和鐵路服務(wù)，使得產(chǎn)品等可更高效地運(yùn)送到國內(nèi)和國際市場。通過針對性投資來解決城市的日益擁擠的問題，讓投資流向城市道路網(wǎng)絡(luò)最需要的地方，并更好地利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施，將是澳大利亞交通未來的一個重要動向。
3.2 提升遠(yuǎn)郊地區(qū)連通性
不斷增長的人口對城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求將大幅增加。到2031年，城市道路擁堵的成本將每年增加到500億美元以上。到2031年，對許多關(guān)鍵城市道路和鐵路走廊的需求預(yù)計將大大超過現(xiàn)有容量。2011年至2031年期間，澳大利亞全國陸運(yùn)任務(wù)預(yù)計將增長86%，其中大部分預(yù)計將由公路貨運(yùn)承擔(dān)。交通運(yùn)輸?shù)倪B通性仍然是實現(xiàn)社會公平一個關(guān)鍵的考慮因素，特別是對澳大利亞城市的郊區(qū)和鄉(xiāng)村等運(yùn)輸服務(wù)（特別是公共交通）和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)選擇供應(yīng)不足的地區(qū)。澳大利亞在連通性方面的重點改革方向如下：
3.2.1 升級基礎(chǔ)設(shè)施
提升傳統(tǒng)的首府城市客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市道路、公路、鐵路、航空等各種運(yùn)輸方式的承載量和服務(wù)頻率。升級其城市客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，使其更加一體化，能力更強(qiáng)，能夠滿足人口增長和服務(wù)水平提高的雙重需求。目前私家車是大城市中主要的交通出行方式，但是隨著未來人口的增長，需要在不同交通方式的選擇上做出平衡，針對不同距離的行程以及不同運(yùn)輸方式的容量采取單一或者綜合交通運(yùn)輸模式。目前需要增加公共交通運(yùn)力、高速公路、主要城市之間的航空和鐵路運(yùn)輸?shù)倪B通性，這不僅意味著投資建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施，而且也需要實現(xiàn)對現(xiàn)有的設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)的最優(yōu)化利用。
3.2.2 開發(fā)用戶導(dǎo)向的移動服務(wù)
公開實時運(yùn)行數(shù)據(jù)、全國交通網(wǎng)絡(luò)的使用和績效表現(xiàn)等信息，便于私人部門開發(fā)顧客導(dǎo)向的移動應(yīng)用服務(wù)。高承載量和高服務(wù)頻率的交通運(yùn)輸服務(wù)可能需要在其他方面做出一些讓步，例如在短途運(yùn)輸中減少載客量。世界其他主要城市的公共交通運(yùn)輸網(wǎng)路正在逐步實現(xiàn)不同交通運(yùn)輸方式之間的無縫對接。智能手機(jī)的出現(xiàn)以及數(shù)據(jù)收集和存儲技術(shù)的發(fā)展正在改變旅客使用交通設(shè)施的方式。移動應(yīng)用開發(fā)者向用戶提供出行路線的最優(yōu)選擇、擁堵情況、車輛延誤情況等實時數(shù)據(jù)，使用戶能更加快捷方便地規(guī)劃抵達(dá)目的地的路線。
澳大利亞政府表示，將會利用新技術(shù)收集相關(guān)數(shù)據(jù)，以便更好地了解本國的貿(mào)易流量，并讓決策者在全面考慮相關(guān)信息后判斷哪些是最需要投資的項目。2017年啟動的“智慧城市和郊區(qū)”項目中，政府也會考慮支持創(chuàng)新利用交通運(yùn)輸技術(shù)和數(shù)據(jù)的項目。
3.2.3 提升城郊運(yùn)輸能力
增加對城市郊區(qū)客運(yùn)服務(wù)的供給。有報告顯示，澳大利亞的四大城市悉尼、墨爾本、布里斯班和珀斯的遠(yuǎn)郊地區(qū)都存在干線公路和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善的問題。在地理覆蓋范圍、服務(wù)頻率和質(zhì)量方面都有待進(jìn)一步提升。
澳大利亞政府表示將會與州政府一起針對本國的五大城市及其周邊地區(qū)制訂城市鐵路計劃，分析城市鐵路建設(shè)方面的國際趨勢和主要模式（包括技術(shù)發(fā)展和不斷變化的人口分布）與鐵路和城市規(guī)劃之間的關(guān)系。聯(lián)邦政府已經(jīng)與新南威爾士州政府開展了“關(guān)于西悉尼鐵路的聯(lián)合審查研究”，分析西悉尼鐵路以及擬建立的西悉尼機(jī)場的投資的需求、時間和服務(wù)選擇。
3.2.4 加強(qiáng)運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)銜接
逐步消除全國貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)中“最初一公里”和“最后一公里”的制約?！白畛跻还铩焙汀白詈笠还铩钡膯栴}經(jīng)常發(fā)生在地方公路和鐵路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)貨運(yùn)和其他商事活動相交叉的時候經(jīng)常會出現(xiàn)沖突，例如，因為旅客運(yùn)輸延誤的貨運(yùn)列車，或者貨運(yùn)卡車因為當(dāng)?shù)氐牡缆饭苤茻o法到達(dá)目的地，這些都會導(dǎo)致生產(chǎn)力低下、成本上升、貨物延誤，最終的成本會轉(zhuǎn)嫁到消費者身上。因此在地方道路融資相關(guān)的立法和行政指南中有必要采取措施確保相應(yīng)的資金能分配到“最初一公里”和“最后一公里”問題的解決上。
2014年《國家陸路運(yùn)輸法案》和《基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃》中都考慮了對“最初一公里”和“最后一公里”的投資。澳大利亞聯(lián)邦政府表示將會與各地方政府共同確定優(yōu)先投資項目。
3.3 推動市場化運(yùn)營
3.3.1 道路融資模式的探索
《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》中指出，目前關(guān)于道路使用和道路基礎(chǔ)設(shè)施投資的機(jī)制是不公平、不可持續(xù)和低效率的。當(dāng)前的收費機(jī)制是不公平的，因為使用和收費之間的聯(lián)系很弱。納稅人補(bǔ)貼所有用戶，但實際上那些使用道路較少的人為那些使用道路最多的人支付補(bǔ)貼。例如，同樣是使用道路，一些人經(jīng)常使用路況較差的道路，但是也要為其從未使用過的城市道路支付一定的道路使用費。
目前的收費制度是不可持續(xù)的，對不同的燃料類型（包括液體和氣體燃料之間）收取不同消費稅率，對于車輛選擇和使用會產(chǎn)生不正常的影響。不可持續(xù)性在于，隨著燃料效率持續(xù)上升，以及替代燃料車輛的采用加快步伐，燃料消費稅收入將不斷下降。到2050年，雖然澳大利亞的人口，經(jīng)濟(jì)和車輛公里數(shù)量都在增長，但是燃料消費稅收入預(yù)計會下降45%。因為使用和收費之間的聯(lián)系不足，因此沒有直接的機(jī)制來提高基礎(chǔ)設(shè)施的資金供應(yīng)以滿足基礎(chǔ)設(shè)施需求。
當(dāng)前的道路收費機(jī)制是低效的，因為道路使用者不知道如何以最高效的方式來使用道路，所以一條道路在一天的某些時段經(jīng)常擁堵，但在剩下的大部分時間內(nèi)都是容量閑置。沒有價格信號引導(dǎo)意味著用戶只有有限的信息和動力來高效地使用道路網(wǎng)絡(luò)，而政府也缺少關(guān)于投資決策的基礎(chǔ)信息。隨著擁堵的繼續(xù)增長，到2031年，每年擁堵帶來的經(jīng)濟(jì)成本將達(dá)到530億美元。澳大利亞需要一個反映提供維護(hù)和使用道路網(wǎng)絡(luò)真實成本的道路市場，以及能夠反映這些成本的道路定價機(jī)制。
3.3.2 價格導(dǎo)向的用戶付費模式
將現(xiàn)有的向納稅人收費的機(jī)制改為向道路使用者直接收費的模式，可以減少擁堵，提供何時何地需要額外運(yùn)力的信息，提高環(huán)境效益，并能促使各方在綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)中更好地利用道路。雖然未來道路使用者收費模式的結(jié)構(gòu)需要仔細(xì)研究和制定，但在概念層面上，改革提供了使該系統(tǒng)更公平，更可持續(xù)和更高效的機(jī)會。使用現(xiàn)有技術(shù)，改革后的道路收費框架將刪除所有現(xiàn)行的稅收和費用，替換為直接收費，反映每個用戶自身對道路的消費，包括位置，時間和行駛距離，以及他們的車輛的個性特征（如重量和環(huán)境影響等）。改革也必然需要所有收費收入被假定歸于道路網(wǎng)絡(luò)的投資上。這與目前稅收和收費合并到總收入中并分配給各個政府部門的方法不同。
用戶付費模式能更公平地分配提供和使用道路的成本。利用用戶與道路互動的相關(guān)信息，例如行駛的距離和位置，直接收費模型將確保使用道路更多的人被收取更多的費用，使用道路較少的人收費較少。道路融資的可持續(xù)是任何新的道路使用者收費模式的基礎(chǔ)。通過獲取網(wǎng)絡(luò)用戶提供的全部成本，改革方法將提供一個可持續(xù)性融資基礎(chǔ)，將收入與道路的實際使用和供應(yīng)聯(lián)系起來?，F(xiàn)有道路收費機(jī)制的缺點是，隨著車輛變得越來越節(jié)能，每公里行駛的燃料消費稅收入會繼續(xù)下降。而在基于距離的收費模式下，收入將根據(jù)旅行需求增長，提供可持續(xù)的資金基礎(chǔ)。
用戶付費模式的改革也將支持更有效地利用道路系統(tǒng)和更廣泛的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)?；谖恢煤蜁r間的計費參數(shù)使道路的提供者能夠主動管理供應(yīng)和需求。例如，作為對峰值需求的回應(yīng)，可以增加額外的路網(wǎng)容量，道路使用者收費模式可以為這樣的容量增加提供資金流。另外，也可以通過改變定價來管理需求，例如，鼓勵非高峰時段使用道路，或?qū)Ω叻鍟r段使用擁擠道路收取額外的使用費。道路使用者收費機(jī)制將為這些反應(yīng)提供杠桿，并為決策者提供相關(guān)的數(shù)據(jù)。當(dāng)消費者熟悉了這些選項之后，對這種與數(shù)據(jù)相關(guān)的措施的隱私性和準(zhǔn)確性的關(guān)注可能逐漸消退。事實上，市場導(dǎo)向型的方法基于用戶的個人偏好提供不同的收費選項，從而影響對隱私的關(guān)注。
用戶付費模式的推廣是一件很復(fù)雜的工程，因為它需要放棄很多我們熟悉的統(tǒng)一稅收的費用，例如燃料消費稅和注冊費；它還涉及新的收費方法和系統(tǒng)，需要相關(guān)輔助技術(shù)的實施，從根本上改變立法和融資安排，以及許多其他復(fù)雜的事項。這一收費機(jī)制的影響將與所有重大的微觀經(jīng)濟(jì)改革一樣深遠(yuǎn)。目前很多人對這種用戶付費模式尚未充分理解，許多用戶認(rèn)為道路是免費的，或至少在使用的時候是免費的。燃料消費稅是在加油的階段征收，但是并沒有從每升汽油中分離出來，也不像購物票據(jù)上顯示的消費稅一樣會顯示在燃料箱上。總而言之，這些因素更容易使用戶誤解道路是免費的，并以為改革是關(guān)于新稅收，而不是修復(fù)目前有缺陷的收費制度。因此有必要對道路投資和收費方式展開公開辯論，使公眾了解現(xiàn)有制度的缺陷以及改革帶來的機(jī)會。澳大利亞政府表示將會對道路使用收費機(jī)制改革的潛在影響進(jìn)行調(diào)查，明確其會對使用者帶來明確收益之后再啟動改革。
3.3.3 公私合作的持續(xù)深入
政府財政預(yù)算不可能也不應(yīng)該支持所有的基礎(chǔ)設(shè)施項目。交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的成本應(yīng)該由項目的受益人承擔(dān)一部分。因此澳大利亞政府也在積極探索PPP等新型融資模式。長期以來，澳大利亞的公共部門和私營部門都開展合作以共同開發(fā)道路、機(jī)場和醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施。憑借30年的經(jīng)驗、強(qiáng)有力的治理措施和支持性的法律和立法框架，澳大利亞已經(jīng)開發(fā)了一個強(qiáng)健且靈活的公私伙伴關(guān)系（PPP）模式。這些公共系統(tǒng)已經(jīng)為私營部門提供了充足的信心，并降低了長期合同中涉及的政治風(fēng)險。澳大利亞PPP模式在一個靈活方法的基礎(chǔ)上來分擔(dān)財務(wù)責(zé)任和風(fēng)險，從而確保項目能夠按時、按預(yù)算予以交付。在這種模式下，政府從私營部門采購眾多傳統(tǒng)上本該由公共部門提供的服務(wù)。
私營部門把向公眾交付資產(chǎn)和/或服務(wù)相關(guān)的各類風(fēng)險綁在一起并予以接受。資產(chǎn)或服務(wù)可能包括施工、設(shè)計、設(shè)施管理、運(yùn)營和財務(wù)。政府擔(dān)任其合作伙伴的角色并接受各種風(fēng)險，包括征地、場地清理、規(guī)劃審批和監(jiān)管變化。諸如使用需求和各種操作需求等部分風(fēng)險可以由公共部門和私營部門共同承擔(dān)。憑借其在基礎(chǔ)建設(shè)融資和交付方面的能力，澳大利亞為許多示范公司在下述方面提供了專業(yè)知識：商業(yè)結(jié)構(gòu)、項目咨詢和開發(fā)融資、交易管理、交付和全程設(shè)施管理。為了提高澳大利亞生產(chǎn)力而交付的經(jīng)濟(jì)項目包括交通和運(yùn)輸系統(tǒng)（例如收費公路、機(jī)場鐵路連接線、輕軌運(yùn)輸系統(tǒng)和設(shè)計有會議中心的重點旅游區(qū)域。而社會項目則包括醫(yī)院、監(jiān)獄、學(xué)校、住房和配套設(shè)備、體育設(shè)施以及水處理和廢物處理設(shè)施。
澳大利亞的公私合營市場是相對成熟的。有鑒于此，《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中提出了在公共交通領(lǐng)域引入公私結(jié)合模式。到2031年，澳大利亞四個最大的首府的人口預(yù)計增長接近50%，有效和高效的公共交通將是其城市運(yùn)作順利的關(guān)鍵，澳大利亞公共交通網(wǎng)絡(luò)大多是政府所有和經(jīng)營的。該領(lǐng)域的成本回收率非常低，通常約為運(yùn)營成本的20%至25%，而且在大多數(shù)情況下，公共交通運(yùn)營的成本上升速度高于客票收入。有些情況下，這是因為政府限制客票價格漲幅不能超過CPI，對價格可承受性的追求超過對獨立財務(wù)可持續(xù)性的需求。但這意味著成本并沒有從公共交通的使用者那里收回，其運(yùn)營要依靠納稅人的大量補(bǔ)貼。
澳大利亞全國公共汽車和鐵路網(wǎng)絡(luò)的未來運(yùn)行需要考慮降低供應(yīng)成本和提高服務(wù)質(zhì)量的選擇。特許經(jīng)營服務(wù)，將公共交通網(wǎng)絡(luò)的各部分通過一定時期內(nèi)的特許權(quán)招標(biāo)選擇服務(wù)運(yùn)營商，是最實際的選擇，并且在澳大利亞已經(jīng)取得了巨大的成功。維多利亞州對其鐵路和有軌電車網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營進(jìn)行的改革，提高了新車和翻新車輛的性能和投資。
特許經(jīng)營創(chuàng)造了一個可競爭的市場，政府與私營部門通過合同約定具體的產(chǎn)出，績效標(biāo)準(zhǔn)和條件。如果不符合合同標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營商可能會支付違約金，并且承擔(dān)合同不續(xù)期或者暫停的風(fēng)險?？傊?，合同約定、經(jīng)濟(jì)上的激勵和制裁的這種組合創(chuàng)造了提高績效和效率的強(qiáng)大動機(jī)。
澳大利亞政府表示將會支持陸路運(yùn)輸采用可持續(xù)性融資模式，例如通過溢價回收向公共交通項目提供第三方資金流?？紤]到提高運(yùn)費的復(fù)雜性及其對運(yùn)輸模式選擇和長期市場改革的影響，聯(lián)邦政府將會與州政府一起推動這項改革，盡快明確未來公私合營的投資模式，尤其是在重要交通走廊人口密度增加的情況下開展此類項目的可行性。
3.4 可持續(xù)性的交通運(yùn)輸規(guī)劃
3.4.1 制定“資源共享”戰(zhàn)略
聯(lián)合政府和私人部門共同制定全國性的貨運(yùn)和供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。澳大利亞貨運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的擁有、運(yùn)營和監(jiān)管分散在不同層級的政府和私人部門中間，各個層級的政府部門都在進(jìn)行貨運(yùn)規(guī)劃，但是這些規(guī)劃經(jīng)常與土地利用、交通以及其他戰(zhàn)略規(guī)劃不能實現(xiàn)很好的融合，經(jīng)常出現(xiàn)相互矛盾的地方。此外還有不同地區(qū)之間貨運(yùn)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題，因此有必要從國家和國際視角制定全國性的貨運(yùn)和供應(yīng)鏈戰(zhàn)略，對關(guān)鍵的戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈以及相關(guān)的港口、機(jī)場、公路、鐵路、沿海貨運(yùn)等關(guān)鍵連接點做出全國性的規(guī)劃。
2012年澳大利亞發(fā)布了《全國港口戰(zhàn)略》，2013年發(fā)布了《全國陸路貨運(yùn)戰(zhàn)略》，都是為了應(yīng)對不斷增長的貨物運(yùn)輸，實現(xiàn)政府、產(chǎn)業(yè)和交通模式之間的綜合規(guī)劃。澳大利亞政府表示將會對這些戰(zhàn)略進(jìn)行更新，分析如何提高澳大利亞貨運(yùn)和供應(yīng)鏈基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)力和效率的基礎(chǔ)上，制定綜合和貨運(yùn)和供應(yīng)鏈戰(zhàn)略。
3.4.2 制定“主動運(yùn)輸”戰(zhàn)略
將“主動運(yùn)輸”作為提高連通性、可獲取性以及安全性的選擇。選擇步行和騎自行車這種“主動運(yùn)輸”方式，減少了短途旅行對道路和鐵路的需求，使運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)容量能得到持續(xù)利用。汽車是很多澳大利亞人出行的默認(rèn)選項。鼓勵人們通過徒步或騎自行車出行的政策導(dǎo)致汽車使用的減少，釋放了一部分道路運(yùn)量。這也減少了擁堵和排放，并為公共汽車，緊急車輛和行人提供更高的效率和可達(dá)性。悉尼大學(xué)交通與物流研究所的研究表明，一半以上的汽車旅行都不到五公里，而且在很多情況下，這些用戶徒步或騎自行車可能會更早到達(dá)目的地。隨著越來越多的人選擇住在較高密度住宅區(qū)就近工作，主動運(yùn)輸將成為滿足旅行需求的一種越來越實用的方式。
對現(xiàn)有道路網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行微小改動可以實現(xiàn)更加安全和快捷的徒步或自行車通勤。與增加道路和鐵路網(wǎng)相比，行人和自行車道建造的時間更短，成本更低。主動運(yùn)輸項目可以以低成本為納稅人帶來較大的回報，這是補(bǔ)充道路運(yùn)量的較為有效的手段。
自行車和行人通道應(yīng)當(dāng)使人們能夠快速安全地行駛，而不僅僅是建在最容易補(bǔ)充現(xiàn)有道路的地方。將主動運(yùn)輸?shù)耐ǖ琅c道路分離提高了步行者、騎行者和駕駛者的安全性和效率。澳大利亞已經(jīng)制定了各種主動運(yùn)輸戰(zhàn)略，例如澳大利亞政府出臺的《步行、騎行和乘坐公共交通》、《全國騎行戰(zhàn)略》[11]以及各州和領(lǐng)地政府出臺的其他報告。
圍繞《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃》以及政府對其的回應(yīng)可以看出，澳大利亞將對基礎(chǔ)設(shè)施的投資視為其經(jīng)濟(jì)增長的一項重要動力，以及滿足該國不斷增長的人口需求的必要之舉。通過技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、創(chuàng)新的融資方式和戰(zhàn)略規(guī)劃，能使基礎(chǔ)設(shè)施的投資收益實現(xiàn)最大化，更重要的是能通過世界領(lǐng)先的基礎(chǔ)設(shè)施來支持本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。澳大利亞政府指出，將會繼續(xù)與各州和領(lǐng)地政府合作，推動基礎(chǔ)設(shè)施方面的改革，確保澳大利亞能更好應(yīng)對不斷增長的人口帶來的需求，保持其在國際上的競爭力和作為投資目的地的吸引力。澳大利亞交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一些改革動向，包括道路收費機(jī)制的改革、公共交通領(lǐng)域引入私人資本等方面，對于我國相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展也具有一定的參考和借鑒意義。
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The Future Reform Direction of Australian Transportation
Yang Shujun, Yang Xueying
(China Academy of Transportation Sciences, Beijing 100029, China)
Abstract：Infrastructure is “absolutely critical” for Australia’s success in twenty-first Century, the federal government is committed to building of a good infrastructure in order to seize the opportunities brought about by the rise of the middle class in Asia. In 2016, the Australian government launched the Australian infrastructure plan, proposed the list of priority construction projects in order to meet Australia’s infrastructure needs and respond to challenges from the field in the next 15 years. By this plan, you can understand Australian government’s reform focus on the field of transportation infrastructure construction, which would shed some light on the reform and development of China's related fields.
Keywords：infrastrucre plan; reform; road user charging; connectivity; active transport
中圖分類號：000
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1674-4969(2017)02-0156-09
DOI：10.3724/SP.J.1224.2017.00156
收稿日期：2017-02-28;
修回日期：2017-03-17
作者簡介：楊淑君（1988-），女，博士，助理研究員，研究方向為法學(xué)、交通信用。E-mail: yangshujunpku@163.com
楊雪英（1978-），女，研究員，研究方向為交通戰(zhàn)略與政策。E-mail: yxy-2001@163.com
