哪些是中國(guó)目前最有效的減排政策？7月7日，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心、國(guó)家發(fā)改委能源研究所及美國(guó)能源創(chuàng)新三家機(jī)構(gòu)給出了答案。
當(dāng)日由這三家機(jī)構(gòu)發(fā)布的研究報(bào)告《中國(guó)氣候與能源政策方案》認(rèn)為，在低碳情景下，能效政策對(duì)減排的貢獻(xiàn)最大，2030年占總減排量的51%；而在強(qiáng)化低碳情景下，盡管能效政策的減排作用仍然突出，但清潔能源政策的貢獻(xiàn)顯著增強(qiáng)，2030年二者合計(jì)貢獻(xiàn)了總減排量的90%。
報(bào)告稱，“如果把所有政策進(jìn)行排序，則提高重型車和輕型車燃油經(jīng)濟(jì)性、提前淘汰落后工業(yè)產(chǎn)能、提高工業(yè)設(shè)備能效、強(qiáng)化建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)及降低工業(yè)產(chǎn)品需求量等將是最具成本效益的減排政策?！?/div>
最具減排效益的政策組合
國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任劉強(qiáng)介紹，由以上三個(gè)機(jī)構(gòu)組成的課題組合作開發(fā)了一套系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，識(shí)別并評(píng)估了35項(xiàng)氣候、能源和環(huán)境政策對(duì)若干指標(biāo)的綜合影響。
“這些指標(biāo)包括CO2和PM2.5排放、各類能源消費(fèi)量、現(xiàn)金流變化、因避免公眾健康影響及氣候變化而帶來的貨幣化社會(huì)效益等?！眲?qiáng)說，課題組通過該模型測(cè)試了10000多個(gè)情景，識(shí)別出了能夠?qū)崿F(xiàn)中國(guó)相關(guān)低碳目標(biāo)的最具有減排效益的政策組合。
研究報(bào)告的最重要結(jié)論是，中國(guó)能夠通過實(shí)施一系列已知政策使其CO2排放在2030年左右或之前達(dá)峰，且這些政策的實(shí)施能夠推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)具有成本效益和經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)型，同時(shí)帶來巨大的公眾健康效益。
研究結(jié)果顯示，低碳情景下中國(guó)CO2排放將于2029年達(dá)到峰值，峰值水平約為110億噸CO2；強(qiáng)化低碳情景下中國(guó)CO2排放將于2022年達(dá)峰，峰值水平約為99億噸CO2。
該項(xiàng)研究把中國(guó)碳減排政策按照減排途徑歸為四類，即清潔能源、能效、需求管理及直接減排類政策，并通過情景對(duì)比評(píng)估了四類政策的減排效果。
課題組分析認(rèn)為，為有效推動(dòng)中國(guó)的碳排放控制，未來應(yīng)積極推進(jìn)全國(guó)碳定價(jià)機(jī)制，目標(biāo)碳價(jià)應(yīng)不低于60元/噸CO2，并在碳交易中對(duì)許可證進(jìn)行拍賣而非免費(fèi)發(fā)放；繼續(xù)提高電力部門的非化石能源裝機(jī)目標(biāo)，同時(shí)強(qiáng)化針對(duì)可再生能源發(fā)電量的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
與此同時(shí)，積極推進(jìn)工業(yè)部門轉(zhuǎn)型，加速去重工業(yè)化進(jìn)程；以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的一星綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為新建建筑的最低標(biāo)準(zhǔn)。按照《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》的相關(guān)要求，加快削減氫氟碳化物。
課題組稱，在制定相關(guān)政策時(shí)還應(yīng)考慮預(yù)期政策成果、當(dāng)?shù)貤l件及市場(chǎng)狀況。如果政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，這些政策可相互補(bǔ)充，加速新技術(shù)的部署，同時(shí)降低成本。而最成功的能源與氣候政策制定往往基于以下9個(gè)原則：
保證持續(xù)完善，確保政策一致性及執(zhí)政效果的不斷改善；設(shè)定明確目標(biāo)以促進(jìn)創(chuàng)新，并由市場(chǎng)決定達(dá)成目標(biāo)的最佳方案；對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而非對(duì)投資進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，這將為企業(yè)甚至全社會(huì)尋找最佳方案提供靈活性；政策設(shè)計(jì)應(yīng)隨時(shí)間進(jìn)行不斷調(diào)整，并配備以有效的政策測(cè)量、評(píng)估及調(diào)整計(jì)劃；以及力爭(zhēng)在新基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)及建設(shè)時(shí)期引導(dǎo)投資，而非在基礎(chǔ)設(shè)施建成并投運(yùn)后再對(duì)其進(jìn)行改造或替換；關(guān)注制造過程的上游部門，政策作用對(duì)象應(yīng)覆蓋100%市場(chǎng)；政策盡量廣泛覆蓋各類碳排放源，減少“碳泄漏”，并識(shí)別最低成本的減排對(duì)象；確保政府的執(zhí)政部門擁有充足的資金和人力資源，同時(shí)擁有執(zhí)政的充分權(quán)限；促進(jìn)私營(yíng)部門投資和創(chuàng)新。
課題組表示，合理應(yīng)用以上原則將推動(dòng)政策的有效實(shí)施，并有助于降低成本、加速創(chuàng)新，為中國(guó)帶來社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。
碳定價(jià)是減排潛力最大政策
研究結(jié)果顯示，無論在低碳情景還是強(qiáng)化低碳情景下，碳定價(jià)都是減排潛力最大的政策。
課題組介紹，在低碳情景下，若碳價(jià)格在2030年達(dá)到63元/噸，則該政策在2030年對(duì)于CO2e(等同于二氧化碳排放)的減排貢獻(xiàn)為90.65%。在強(qiáng)化低碳情景下，若碳價(jià)格在2030年達(dá)到252元/噸，則減排貢獻(xiàn)為96.51%。而其它跨行業(yè)政策在兩種情景下的減排貢獻(xiàn)均較小。
測(cè)算結(jié)果顯示，在低碳情景下，汽、柴油消費(fèi)稅和加快部署CCS的減排貢獻(xiàn)僅為7.73%和1.62%。在強(qiáng)化低碳情景下，取消化石燃料補(bǔ)貼的減排貢獻(xiàn)僅為3.49%?！靶枰f明的是，單項(xiàng)政策的減排潛力取決于該政策在情景下的政策力度，而不同情景下對(duì)于政策力度的設(shè)置是存在顯著差異的?！眻?bào)告稱，需要特別強(qiáng)調(diào)，政策對(duì)于減排的有效性同時(shí)取決于政策本身的減排效力及相應(yīng)情景下所設(shè)定的政策力度。
電力行業(yè)是2013年中國(guó)CO2和CO2e排放的第二大排放行業(yè)。測(cè)算結(jié)果顯示，在參考情景下，到2030年，電力行業(yè)的CO2和CO2e排放將分別增加至46.93億噸和47.82億噸(EPS模型將直接排放溫室氣體的行業(yè)作為排放源)。2030年，煤電仍然是主要電力來源，占屆時(shí)總裝機(jī)容量(2.5TW)的50%，即約為1.2TW。核電、水電、太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)電和生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)容量將分別達(dá)到111GW、387GW、299GW、362GW和40GW，天然氣發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到41GW。
在低碳情景下，電力行業(yè)CO2e排放將增至41.10億噸，CO2排放在2029年達(dá)到峰值，峰值水平41.88億噸。煤炭裝機(jī)容量增長(zhǎng)顯著低于參考情景水平，在2030年達(dá)到1018GW。天然氣發(fā)電裝機(jī)容量增長(zhǎng)快于參考情景，2030年達(dá)到88GW。此外，到2030年，核電、水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)容量將分別達(dá)到117GW、377GW、420GW、329GW及29GW。
在強(qiáng)化低碳情景下，電力行業(yè)的CO2排放將于2029年達(dá)到峰值，峰值水平41.12億噸，而CO2e排放在2018年達(dá)到峰值，峰值水平33.4億噸，并在2030年逐步下降到31.40億噸。煤炭裝機(jī)容量在模型運(yùn)行期內(nèi)基本維持緩慢增長(zhǎng)，從2013年的747GW增至2030年的803GW，裝機(jī)容量較參考情景顯著降低，且差額基本由可再生能源電力替代。到2030年，水電、太陽(yáng)能光伏、光熱、風(fēng)電裝機(jī)容量將分別達(dá)到380GW、630GW、22GW及630GW。核能裝機(jī)容量增至44GW，天然氣發(fā)電裝機(jī)容量到2030年降至22GW。
我國(guó)目前正在推進(jìn)全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)，以擴(kuò)大碳交易機(jī)制對(duì)減碳的促進(jìn)作用。報(bào)告稱，從歷史交易記錄來看，試點(diǎn)市場(chǎng)的平均碳價(jià)在10-40元/噸之間，顯著低于低碳情景和強(qiáng)化低碳情景下的碳價(jià)(分別為53元/噸和252元/噸)。
報(bào)告作者認(rèn)為，政策制定者應(yīng)注意調(diào)度上游資源，以減少行政成本，并盡可能擴(kuò)大覆蓋范圍。另外需要考慮的是初期如何分配許可證，建議采用拍賣機(jī)制來分配配額。考慮到中國(guó)非CO2溫室氣體減排的巨大潛力，政策制定者應(yīng)分析擴(kuò)大碳市場(chǎng)以覆蓋這些非CO2氣體的可能性。
按行業(yè)分類的減排潛力
工業(yè)行業(yè)是2013年中國(guó)CO2和CO2e排放的最大排放源。報(bào)告稱，參考情景下，工業(yè)行業(yè)CO2排放和CO2e排放分別從2013年的36.46億噸和56.77億噸增加到2030年的42.42億噸和87.96億噸。
低碳情景和強(qiáng)化低碳情景下，工業(yè)行業(yè)CO2排放均在2020年達(dá)到峰值，其峰值水平分別為39.66億噸和37.81億噸。此外，參考情景中的工業(yè)行業(yè)CO2e排放在2013至2030年間出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，因此盡管采取了相關(guān)工業(yè)行業(yè)減排政策，到2030年低碳情景和強(qiáng)化低碳情景的工業(yè)行業(yè)CO2e排放仍未達(dá)峰，并分別增長(zhǎng)至83.13億噸和69.26億噸。
報(bào)告介紹，考慮未來交通出行需求持續(xù)提高，各情景下交通行業(yè)CO2排放和CO2e排放將保持繼續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但與參考情景相比，低碳情景和強(qiáng)化低碳情景下各項(xiàng)交通政策的實(shí)施仍帶來了大幅減排。參考情景下交通行業(yè)2030年的CO2排放和CO2e排放分別為18.94億噸和20.36億噸；低碳情景下，分別降低至15.37億噸和16.51億噸；強(qiáng)化低碳情景中，分別降低至15.86億噸和17.04億噸。
此外，參考情景中，到2030年，建筑行業(yè)的CO2排放和CO2e排放將繼續(xù)增長(zhǎng)，分別達(dá)到13.85億噸和14.10億噸。低碳情景下，建筑行業(yè)的CO2排放和CO2e排放都在2020年達(dá)到峰值，分別為12.41億噸和12.44億噸。強(qiáng)化低碳情景下，建筑行業(yè)的CO2排放和CO2e排放也會(huì)在2020年達(dá)到峰值，分別為12.83億噸和13.07億噸。與提高機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性相似，由于存量建筑和電器的更新緩慢，2030年之前實(shí)施的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)需要2030年之后許多年才會(huì)充分釋放政策減排效果。
報(bào)告介紹，到2030年，低碳情景下由于政策的實(shí)施帶來的資本設(shè)備支出增量為1360億元，運(yùn)行維護(hù)支出增量到2028年達(dá)到峰值，峰值水平5400億元，并在2030年降低至5180億元。
“綜合而言，到2030年資本設(shè)備和運(yùn)行維護(hù)支出的凈增量達(dá)到6540億元，相當(dāng)于2030年預(yù)測(cè)GDP的0.48%?！眲?qiáng)說。
研究顯示，在低碳情景下，2030年的社會(huì)效益增量為6.1萬億元，相當(dāng)于2030年預(yù)測(cè)GDP的4.5%。在強(qiáng)化低碳情景下，2030年的社會(huì)效益增量為8.9萬億元，相當(dāng)于2030年預(yù)測(cè)GDP的6.6%。
“可以看出，這些貨幣化的社會(huì)效益顯著高于相應(yīng)情景下的資本設(shè)備支出及運(yùn)行維護(hù)支出?！眻?bào)告說。
