公有住房的“使用權(quán)”或稱“承租權(quán)”，是我國傳統(tǒng)福利住房分配政策和計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是政府對勞動者廣泛實行的變相工資分配方式。住房制度改革以后，符合一定條件的公有住房使用權(quán)被允許上市交易，并且限制條件呈逐步減少的趨勢。對于進入市場的公有住房使用權(quán)，已經(jīng)體現(xiàn)了市場交易價值。但是，由于法律對公有住房使用權(quán)的性質(zhì)界定不清，糾紛的解決缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和裁判標(biāo)準(zhǔn)，加之住房政策帶有濃厚的地方特色，不同法院對此類案件的處理方式差異很大，當(dāng)事人的合法權(quán)益不能得到及時有效保護。“家事法苑”公號今日推送一組相關(guān)的文章和案例，希望能夠引發(fā)深入和系統(tǒng)的探討，有益于此類糾紛的合理解決。
目錄
1.陳耀東 丁渤海：公有住房租賃權(quán)繼承法律問題探討（來源：中國民商法律網(wǎng)20131018）
2.天津市高級人民法院課題組：關(guān)于公有住房使用權(quán)糾紛案件的調(diào)查與分析（來源：天津法院網(wǎng)20130416）
3.閻亞東：公有住房承租權(quán)繼承問題探討（來源：天津法院網(wǎng)20130207）
4.譚紅 張琴：公房承租權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定 ——重慶五中院判決楊合碧等訴王友萍等法定繼承糾紛案（來源：人民法院報20130124）
關(guān)于公有住房使用權(quán)糾紛案件的調(diào)查與分析
1998年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，標(biāo)志著我國住房制度改革向縱深發(fā)展。城鎮(zhèn)住房制度改革在堅持國家統(tǒng)一政策目標(biāo)指導(dǎo)下，地方分別決策，因地制宜，量力而行；堅持國家、單位和個人合理負(fù)擔(dān)；堅持“新房新制度、老房老辦法”，平穩(wěn)過渡，綜合配套。住房制度改革的穩(wěn)步推進，使我國延續(xù)多年的福利型、供給型的住房制度進一步向商品化、社會化的住房供給體系轉(zhuǎn)變，在出售公有住房、加大租金改革力度和全面推行住房公積金制度等方面取得明顯成效。與此同時，公有住房使用權(quán)進入到流通領(lǐng)域且價格飆升，歷史遺留問題凸顯，與公有住房使用權(quán)（承租權(quán)）有關(guān)的糾紛不斷，大量訴訟案件涌入人民法院。
公有住房的“使用權(quán)”或稱“承租權(quán)”，是我國傳統(tǒng)福利住房分配政策和計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是政府對勞動者廣泛實行的變相工資分配方式。在住房制度改革以前，取得公有住房使用權(quán)的承租人，必須是在國家機關(guān)或者國有企事業(yè)單位工作，其工作達到一定年限，組織上就會根據(jù)其工齡長短、職務(wù)高低、工作業(yè)績大小，家庭人口等諸多因素，確定分配給其家庭一定面積的房屋，并建立起職工與國家或單位之間的房屋租賃關(guān)系。公有住房的使用權(quán)實際上隱含了價值，是職工多年工資中住房消費的補償，也是勞動力價值的組成部分。①住房制度改革以后，符合一定條件的公有住房使用權(quán)被允許上市交易，并且限制條件呈逐步減少的趨勢。對于進入市場的公有住房使用權(quán)，已經(jīng)體現(xiàn)了市場交易價值。但是，由于法律對公有住房使用權(quán)的性質(zhì)界定不清，糾紛的解決缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范和裁判標(biāo)準(zhǔn)，加之住房政策帶有濃厚的地方特色，不同法院對此類案件的處理方式差異很大，當(dāng)事人的合法權(quán)益不能得到及時有效保護。應(yīng)當(dāng)說，公有住房使用權(quán)糾紛案件是我國特定歷史階段的特有產(chǎn)物，屬于歷史遺留問題，在某些問題上應(yīng)予特殊對待，這是本課題研究應(yīng)確定的前提。
課題組通過調(diào)取2008年1月至2011年4月天津市城區(qū)六家法院公有住房使用權(quán)糾紛案件信息及裁判文書，梳理爭議的主要問題，結(jié)合天津市的地方政策，從法理角度深入研究，力求為統(tǒng)一裁判規(guī)則提出切實可行對策建議。
一、案件的整體情況
據(jù)不完全統(tǒng)計，2008年1月至2011年4月，天津市城區(qū)和平、南開、河西、河?xùn)|、河北、紅橋六家基層法院，累計受理涉及公有住房使用權(quán)糾紛的一審民事案件867件，審結(jié)858件。（參見表一）具體情況如下：
（一）拖欠公有住房使用費案件為主要案件類型
從具體的案件受理情況看，約有66%的案件為租賃合同糾紛案件，其中又以公有住房使用人拖欠產(chǎn)權(quán)管理單位使用費糾紛為主。訴訟主體上，原告為產(chǎn)權(quán)單位，被告為公有住房使用人。在收案中，主要的案件類型還有權(quán)屬變更與確認(rèn)糾紛、房屋買賣（置換）合同糾紛、返還原物（騰房）糾紛，分別占此類案件收案總數(shù)的15%、7%、5%。
（二）結(jié)案方式總體上以判決和撤訴為主
在結(jié)案方式上，公有住房糾紛案件大多為判決和撤訴，占所有結(jié)案方式比例均為40%左右。其中，涉及公有住房的房屋租賃合同糾紛案件的結(jié)案方式較為特殊：以調(diào)解和撤訴為主，調(diào)解率和撤訴率分別為17.63%和49.39%；以判決方式結(jié)案的案件相對較少。涉及公有住房的房屋租賃合同糾紛案件訟爭焦點主要是公有住房使用人拖欠使用費，矛盾較容易化解。但在權(quán)屬變更與確認(rèn)、房屋買賣（置換）合同、返還原物（騰房）等糾紛案件中，結(jié)案方式則以判決為主，判決占所有結(jié)案方式比例分別高達52.34%、62.07%、75%。這在一定程度上反映了此類案件矛盾調(diào)處難度較大，當(dāng)事人訴爭點也較為復(fù)雜。因此，后面幾類案件亦為本課題研究重點。
?。ㄈ┳兏凶馊思m紛案件實務(wù)處理爭議較大
在調(diào)查中，課題組了解到，權(quán)屬變更與確認(rèn)糾紛案件是公有住房使用權(quán)糾紛案件中司法實踐處理方式最具爭議的案件類型。對于原承租人死亡后公有住房變更承租人過程中家庭成員之間存在承租權(quán)糾紛的民事案件，各法院的處理方式差別較大：有的法院不予受理；有的法院給予立案，但在案件審理過程中對于不能經(jīng)過調(diào)解達成一致意見的，駁回原告起訴；有的法院對此類案件依照繼承法的相關(guān)規(guī)則進行處理。
二、案件主要爭點的整理
由于缺乏相對統(tǒng)一和完善的法律規(guī)范，人民法院對公有住房使用權(quán)糾紛案件的處理差異性很大，而案件本身所反映出的矛盾焦點也是五花八門。為了全面掌握此類案件的矛盾所在，課題組調(diào)取了多家法院不同類型案件的裁判文書，對其中反映的法律認(rèn)識上的爭點進行了梳理。
（一）房屋租賃合同案件的主要爭點
涉及公有住房糾紛的房屋租賃合同案件，以使用人拖欠公有住房使用費（租金）的訟爭為主。在公有住房的管理方式上，我國現(xiàn)行做法是將公有住房的承租權(quán)作為債權(quán)對待，即房產(chǎn)公司與公有住房承租人之間通過簽訂房屋租賃合同，來確定雙方的權(quán)利義務(wù)。因此，原告房產(chǎn)公司起訴使用人拖欠公有住房租金的案件，案由一般確定為“房屋租賃合同糾紛”。此類案件的主要爭點在于，被告以房產(chǎn)公司拒絕或瑕疵履行公有住房的修繕義務(wù)為抗辯理由，能否對抗房產(chǎn)公司主張租金的訴訟請求。
（二）權(quán)屬變更與確認(rèn)案件的主要爭點
自2007年7月1日起，為加強公有住房的管理，進一步規(guī)范公有住房變更承租人的行為，天津市開始施行新的《公有住房變更承租人管理辦法》②，其中第二條規(guī)定：“公有住房承租人死亡或者戶籍遷出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申請過戶。公有住房使用權(quán)過戶只能由一人申請過戶，符合過戶條件的家庭成員有兩人以上（含兩人）的，應(yīng)當(dāng)達成一致意見后方可申請過戶”；“沒有符合過戶條件的，出租人可以收回該公有住房使用權(quán)”。第三條規(guī)定：“公有住房承租人死亡后沒有符合第二條規(guī)定過戶條件的，承租人的兄弟姐妹等在本市主要報紙刊登公告，公告三個月期滿無異議的，提交具結(jié)書后可以申請過戶?！?br style="BOX-SIZING: border-box">
針對上述規(guī)定，實務(wù)中對于公有住房變更承租人的案件，處理方式上主要有以下兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，公有住房管理單位與承租人之間形成租賃合同關(guān)系，由誰繼續(xù)承租應(yīng)由公有住房管理單位和要求變更的承租人協(xié)商一致后重新簽訂承租合同，公有住房因原承租人死亡、戶口遷出本市或者其他原因等需要變更承租人的，法院無權(quán)主動干預(yù)，因此，對于此類案件人民法院不予受理；另外一種觀點認(rèn)為，公有住房使用權(quán)通過單位分配、國家調(diào)配等方式取得，在歷史上被排除在遺產(chǎn)的范圍之外。但隨著時間的推移和住房制度的改革，絕大部分公有住房使用權(quán)允許上市交易轉(zhuǎn)讓，其財產(chǎn)屬性增強，身份屬性消退，可以自由流通，因而，對原承租人死亡重新確定承租人的案件可依繼承法相關(guān)規(guī)則處理。此外，公有住房使用權(quán)人在生前所立關(guān)于指定續(xù)任承租人的遺囑，是否具有法律效力，也是實務(wù)中經(jīng)常發(fā)生爭議的問題。
?。ㄈ┓课葙I賣（置換）合同案件的主要爭點
公有住房承租人為改善居住條件，已購買其他住房，需要轉(zhuǎn)讓公有住房使用權(quán)的，在征得同戶籍共同生活的家庭成員同意后，有權(quán)申請公有住房置換。但根據(jù)天津市公產(chǎn)房置換管理的有關(guān)規(guī)定，公房置換必須到天津市津房置換有限責(zé)任公司進行掛牌、摘牌的程序，房管部門將掛牌公示作為公房承租權(quán)變動的必經(jīng)程序。在實務(wù)中，對于沒有經(jīng)過掛牌公示程序而私下簽訂的房屋置換合同，其效力的認(rèn)定存在爭議，同時，對此類合同能否繼續(xù)履行亦有不同認(rèn)識。第一種觀點認(rèn)為該合同有效。理由是，訴爭房屋雖然是公有住房，但在目前的社會經(jīng)濟條件下，公有住房的承租權(quán)亦具有財產(chǎn)的屬性，而國家政策也默許了承租人的處分權(quán)，雖然因為未按照規(guī)定的交易方式辦理置換手續(xù)而導(dǎo)致合同無法履行，但該合同仍為有效合同。第二種觀點是該合同無效。理由是，公有住房變更承租人應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《天津市公有住房變更承租人管理辦法》的規(guī)定，即通過公有住房產(chǎn)權(quán)人或者其委托的經(jīng)營管理單位、置換經(jīng)營單位回購或者代理轉(zhuǎn)讓的形式變更承租人。而直接簽訂的房屋買賣協(xié)議，因不符合上述《辦法》的規(guī)定而無效。第三種觀點是該買賣協(xié)議屬于效力待定的合同。理由是承租人的行為屬于無權(quán)處分，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《合同法》第51條的規(guī)定認(rèn)定為屬于效力待定的合同。
（四）涉公有住房糾紛離婚案件的主要爭點
1996年最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理離婚案件中公房使用、承租若干問題的解答》的通知，其中規(guī)定：“夫妻共同居住的公房，具有下列情形之一的，離婚后，雙方均可承租：（1）婚前由一方承租的公房，婚姻關(guān)系存續(xù)5年以上的；（2）婚前一方承租的本單位的房屋，離婚時，雙方均為本單位職工的；（3）一方婚前借款投資建房取得的公房承租權(quán)，婚后夫妻共同償還借款的；（4）婚后一方或雙方申請取得公房承租權(quán)的；（5）婚前一方承租的公房，婚后因該承租房屋拆遷而取得房屋承租權(quán)的；（6）夫妻雙方單位投資聯(lián)建或聯(lián)合購置的共有房屋的；（7）一方將其承租的本單位的房屋，交回本單位或交給另一方單位后，另一方單位另給調(diào)換房屋的；（8）雙方均租有公房，婚后合并調(diào)換房屋的；（9）應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為夫妻雙方均可承租的情形?！睉?yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定對夫妻雙方離婚時所居住公有住房的分配條件做了一定程度的限制，但隨著住房制度改革的不斷深化，國家對公有住房進入市場交易的政策進一步放寬，公有住房的市場價值已經(jīng)接近或相當(dāng)于私有產(chǎn)權(quán)房屋的價值。在離婚案件中，對公有住房的分配能否如同私有產(chǎn)權(quán)房屋的財產(chǎn)分割方式，而不必受前述司法解釋的限制，是為主要爭點。
（五）公有住房拆遷安置案件的主要爭點
公有住房原承租人死亡后，在尚未變更或確定新承租人時，房屋即遇拆遷，此時在相關(guān)利害關(guān)系人（主要是原承租人的各繼承人）之間如何進行房屋拆遷補償安置，是實踐中遇到的主要問題。這實際是前述房屋承租權(quán)變更或確認(rèn)糾紛在房屋遇到拆遷時的自然延伸。原承租人死亡后，原承租人家庭成員因爭議而無法達成一致意見的，通常無法在房管部門變更新的房屋承租人。而實踐中，雖然尚未變更新承租人，但公房內(nèi)卻往往存在實際居住人。他們有的是在原承租人死亡之前即已與原承租人共同居住于公房之內(nèi)，而有的則是在原承租人死亡后，搶先占據(jù)了公房。這些實際占住人通常主張獨占或要求得到絕大部分拆遷安置補償。而其他未實際占住房屋的原承租人的繼承人，則主張依據(jù)繼承的規(guī)則，平均分配拆遷安置補償。對于此類案件各法院基本上均予以受理，但裁判尺度還有待進一步規(guī)范、統(tǒng)一。
?。┕凶》框v房案件的主要爭點
實踐中涉及公有房屋的騰房案件主要有三種類型：一種是發(fā)生于親屬之間的糾紛，通常是具有公房承租人身份的長輩起訴居住于公房內(nèi)的晚輩。比如因家庭關(guān)系不睦，父母起訴同居一處的兒子、兒媳從訴爭公房內(nèi)遷出；公婆起訴喪偶的兒媳從公房內(nèi)遷出，等等。第二種是因為公房轉(zhuǎn)租而引起的糾紛，即公房承租人將公房又轉(zhuǎn)租給他人，后因欠租或租期屆滿等原因起訴次承租人騰房。第三種是公房承租人起訴非法強占人騰房。此類案件的原告多是承租公房的企事業(yè)單位。比如職工因遠(yuǎn)年分房爭端長年強占單位辦公用房作為自己的生活用房，患者因醫(yī)療事故長年霸占醫(yī)院病房等等。上述騰房案件在審判實踐中面臨的主要問題是缺乏明確的裁判依據(jù)。尤其是第三類強占公房案件，有不少原告在提起訴訟的時候已經(jīng)超過了物權(quán)法第245條規(guī)定的一年除斥期間，而原告本身作為公房承租人又不能行使所有物返還請求權(quán)，法院在裁判的時候，往往只是依照公平原則等一般法律原則作出判決，而對具體法律依據(jù)則做模糊處理。這一問題同上述公房承租人變更、確認(rèn)糾紛一樣，都是與公有住房使用權(quán)本身的法律屬性緊密相關(guān)的。
三、相關(guān)法律屬性的界定
（一）公有住房使用權(quán)的法律屬性
公有住房的“使用權(quán)”或稱“承租權(quán)”的性質(zhì)，是理論和實務(wù)上爭議頗多的一個問題。如果認(rèn)為公房使用權(quán)是物權(quán)，確切說是物權(quán)中的用益物權(quán)的話，則上述爭點中的很多問題將迎刃而解。比如，既然公房使用權(quán)是物權(quán)，自然可以作為遺產(chǎn)繼承，在原承租人死亡后，所有繼承人都有權(quán)要求實際取得公房使用權(quán)的繼承人給予相應(yīng)的補償，在房屋遇到拆遷時，也可以獲得與繼承份額相當(dāng)?shù)牟疬w安置補償權(quán)益；在離婚的時候，也可以比照私有住房的規(guī)則進行分割，由實際繼續(xù)承租的一方給予另一方補償；而對于強占公房的案件，則無論經(jīng)過多久，公房使用權(quán)人都可基于物上請求權(quán)要求無權(quán)占有人返還房屋。但如果認(rèn)為公房使用權(quán)就是普通的基于房屋租賃合同而產(chǎn)生的債權(quán)，則很多問題要么面臨解釋的困難，要么會得出極其不合理的解釋結(jié)論。
就公有住房使用權(quán)的性質(zhì)，實務(wù)界大致有三種觀點：第一種觀點認(rèn)為：公有住房使用權(quán)系因房屋承租人與公房管理部門簽訂公房租賃合同而產(chǎn)生，故該使用權(quán)屬于合同債權(quán)。第二種觀點認(rèn)為：公有住房使用權(quán)人對房屋享有占有、使用、收益、（有限制的）處分等各項權(quán)能，且該權(quán)利具有永續(xù)性和經(jīng)濟價值，故應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為用益物權(quán)。第三種觀點認(rèn)為：公有住房使用權(quán)實質(zhì)上具有用益物權(quán)的性質(zhì)，但由于我國物權(quán)法沒有將其規(guī)定為法定的物權(quán)種類之一，受物權(quán)法定原則的制約，在現(xiàn)階段只能認(rèn)為公有住房使用權(quán)是一種高度物權(quán)化的債權(quán)，或者也可以將其視為一種屬性模糊的財產(chǎn)權(quán)。這種觀點實際只是第二種觀點的變通而已。
我們認(rèn)為，第三種觀點較為可取。理由如下：
公有住房使用權(quán)雖然需要同房管部門簽訂公房租賃合同之后方能取得，但其與一般的因房屋租賃合同而取得的房屋使用權(quán)顯然具有重大區(qū)別。第一、公房使用權(quán)的存續(xù)具有永續(xù)性。公房使用權(quán)不受期限限制，租期屆滿后自然續(xù)期，非因特定事由，房管部門不得終止公房租賃合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等還可以申請繼續(xù)承租公房。這樣，承租人對公有住房就獲得了永久性的占有和使用權(quán)。這與一般的私有房屋租賃是明顯不同的。第二、公房使用權(quán)因其租金遠(yuǎn)低于市場租金水平，因而具有高度的價值性。公有住房的租金由政府統(tǒng)一規(guī)定，一般只相當(dāng)于同地段同檔次私有住房租金的5%—10%，承租人繳納的公房租金基本只用于房屋維修的成本費用支出，房管部門并不從公房租金中經(jīng)營獲利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可獲得遠(yuǎn)高于租金價值的房屋使用收益，其對房屋所取得的使用收益與其支付的租金明顯不構(gòu)成對價關(guān)系，這與一般的私有住房租賃存在本質(zhì)不同。第三、公房使用權(quán)的取得需要支付對價，遇拆遷時可以獲得補償。公有住房雖然租金低，但其最初取得使用權(quán)卻需要支付其他對價，初始投入成本巨大。對于私有住房承租權(quán)的取得，承租人只需按期支付租金即可，在簽訂租賃合同時無需支付其他對價。但公房承租權(quán)的取得或是因計劃經(jīng)濟時代作為實物工資的一部分分配給承租人，或是公房政策改革后，由承租人通過市場置換（使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓）等途徑從前手承租人處出資購得，其置換價格往往相當(dāng)于同地段同檔次私有住房價格的90%—95%。可見，公有住房雖名義上屬于公有，但其絕大部分價值構(gòu)成，卻應(yīng)歸承租人享有。與之相對應(yīng)，當(dāng)公有住房遇拆遷時，按照天津市現(xiàn)行拆遷政策，被拆遷公有住房補償金額的95%應(yīng)給予公房承租人，而房管部門只能得到補償金額的5%③。而出租私有住房遇拆遷的，承租人通常不能獲得補償。第四、公有住房使用權(quán)可轉(zhuǎn)化為完全所有權(quán)。按照現(xiàn)行公房政策，直管公房的使用權(quán)人只需支付很小的價款（大致相當(dāng)于同地段同檔次私有住房價格的5%—10%），即可購得公房所有權(quán)。該購房資格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的價格購得公有住房的所有權(quán)。承租人購得公有住房的所有權(quán)后，公有住房即轉(zhuǎn)化為私有房屋，完全受物權(quán)法的規(guī)制。第五、公有住房使用權(quán)具有實質(zhì)上的可處分性。由于公房租金遠(yuǎn)低于市場租金水平，使得公房使用權(quán)具有高昂的經(jīng)濟價值。按照現(xiàn)行的公房政策，承租人在向房管部門備案后不僅可以將公房以市場價格對外轉(zhuǎn)租，而且承租人還可以通過置換的方式以市場價格將公房使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。而對于私有住房而言，由于私有住房按照市場價格確定租金，支付市場化的租金，隨時可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租權(quán)不具有在市場上進行有償轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實需要。
上述區(qū)別說明，公有住房使用權(quán)具有迥異于一般私有房屋租賃使用權(quán)的性質(zhì)，其所具有的永續(xù)性、支配性、可轉(zhuǎn)讓性等特征，使其在性質(zhì)上更接近于物權(quán)而非債權(quán)。將其界定為普通的合同債權(quán)，無法準(zhǔn)確、全面地反映其法律特質(zhì)。雖然公房使用權(quán)實質(zhì)上具有用益物權(quán)的特征，但由于我國物權(quán)法沒有將其規(guī)定為法定的用益物權(quán)種類，受物權(quán)法定原則的制約，將公房使用權(quán)界定為用益物權(quán)，在目前的法律框架下難以獲得法理上的有力支撐。鑒于此，我們認(rèn)為，將公房使用權(quán)界定為一種高度物權(quán)化了的特殊債權(quán)，較為可行，在進行法解釋的時候也相對容易些。實則，無論是債權(quán)還是物權(quán)，公有住房使用權(quán)是一項具有財產(chǎn)價值的財產(chǎn)權(quán)，這一點應(yīng)該是沒有疑問的。
（二）公有住房“租賃合同”的法律分析
目前，房管部門對公有住房的管理模式是采取產(chǎn)權(quán)單位與承租人之間通過簽訂“房屋租賃合同”的形式，來約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種管理模式雖然存在對權(quán)利人權(quán)利保護的不充分的問題，但從法律適用的角度看，立足現(xiàn)行法律體系來尋求解決問題的方法，即承認(rèn)其租賃合同的性質(zhì)，適用債權(quán)的保護方法來解決此類案件的爭議問題，最為妥當(dāng)。物權(quán)法定原則是物權(quán)法的基本原則，物權(quán)的種類不應(yīng)任意創(chuàng)設(shè)。在公有住房使用權(quán)的法律定性上，不宜突破物權(quán)法定原則。公有住房使用權(quán)是福利分房制度的遺留問題，隨著時間的推移，公有住房會逐步退出歷史舞臺，涉及的糾紛案件也會逐漸減少直至消亡。當(dāng)然，也要關(guān)注到此類合同的特殊性：從公有住房租賃合同的實質(zhì)內(nèi)容上看，所謂的“公房租金”遠(yuǎn)低于私產(chǎn)房屋的租賃價格，并不能成為房屋使用上的合理對價；公有住房租賃權(quán)的取得，無論是以實物工資分配形式還是通過交易流轉(zhuǎn)，均屬于財產(chǎn)性權(quán)利，應(yīng)予充分保護?；谶@些理由，公有住房的租賃合同應(yīng)當(dāng)獲得法律上更為嚴(yán)格的保護。以合同的解除權(quán)為例，所謂的出租人——產(chǎn)權(quán)管理單位當(dāng)然不能以承租人拒不繳納“公房租金”為由，解除公有住房租賃合同而收回房屋。
（三）公有住房“置換合同”的效力認(rèn)定
根據(jù)天津市公有住房置換管理的有關(guān)規(guī)定，公房置換必須到天津市津房置換有限責(zé)任公司進行掛牌交易程序，房管部門對于沒有經(jīng)過此項程序的交易不做承租權(quán)變動登記。這里涉及的主要問題是，未經(jīng)房管部門規(guī)定程序由買賣雙方私下簽訂的公有住房買賣（置換）合同的效力如何認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)說，房管部門的此種規(guī)定，并非隸屬法律或行政法規(guī)的強制性規(guī)定的范疇，當(dāng)事人簽訂的此類合同并不因違反該規(guī)定而無效。同時，房管部門出臺此項規(guī)定的初衷是維護公有住房入市交易的市場秩序，是加強市場監(jiān)管的需要，無可厚非。在案件的處理上，人民法院不應(yīng)以違反房管部門的有關(guān)規(guī)定為由而認(rèn)定當(dāng)事人私下簽訂的公有住房買賣（置換）合同無效，同時，也應(yīng)尊重房管部門對公有住房入市交易的行政管理權(quán)。如遇此種情況，課題組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照合同履行不能相關(guān)規(guī)則處理。如房管部門拒絕按當(dāng)事人簽訂的買賣（置換）合同辦理承租權(quán)變更手續(xù)，則應(yīng)認(rèn)定合同履行不能，依違約責(zé)任處理。
四、司法裁判規(guī)則的建議
（一）確定裁判規(guī)則需要明確的原則與思路
1.必須著眼于解決實際問題，拓寬法律解釋的思路。公有住房使用權(quán)制度是一個具有高度中國特色的產(chǎn)物，按照傳統(tǒng)的民法理論，無論是將其界定為用益物權(quán)還是一般合同債權(quán)，恐怕都有難以自圓其說的地方。我們不妨調(diào)整一下思路，從實用主義出發(fā)，更多地將注意力置于規(guī)則設(shè)計的實用性和妥當(dāng)性上，而不必過分執(zhí)著于理論體系的圓融自洽。即使在一些具體問題的處理上，與傳統(tǒng)的民法理論有些許的沖突和不協(xié)調(diào)，但只要規(guī)則設(shè)計的結(jié)果符合公平正義的大原則，應(yīng)該也是可以接受的。
2.必須立足于地方的實際情況。公有住房使用權(quán)糾紛又是一個地方特色十分鮮明的問題，全國各地的公房管理政策不盡一致，面臨的問題也不盡相同，因此在確定裁判規(guī)則的時候，必須立足地方的實際情況，以解決審判實踐中最急需解決的問題為出發(fā)點，探尋符合本地區(qū)實際的問題解決方案，而不必強求與其他省、市保持一致。
3.必須加強與房管部門的協(xié)調(diào)溝通。公有住房糾紛的解決是一項政策性極強的工作，人民法院應(yīng)注意與房管部門加強溝通協(xié)調(diào)，盡量讓裁判結(jié)果獲得房管部門的認(rèn)可和支持。在條件允許的情況下，可考慮由法院會同房管部門共同研究制定適合實際情況的公房管理政策規(guī)定，使其既作為房管部門管理公房的行政執(zhí)法依據(jù)，又成為人民法院審理相關(guān)案件的司法裁判依據(jù)。
（二）房屋租賃合同案件裁判規(guī)則
如前述，公房租賃合同糾紛案件的主要問題是房管部門怠于履行維修義務(wù)，是否構(gòu)成公房承租人拒交或減免房屋租金的理由。從實踐情況看，房屋承租人通常只是被動地以房屋欠修為由提出抗辯，一般不就維修問題提出反訴或另訴。對此，有的法院只根據(jù)房屋欠修的程度酌情減免租金的數(shù)額，但不在判決中涉及維修內(nèi)容，而是要求承租人（被告）另案起訴解決維修問題；而有的法院則在根據(jù)房屋需要維修的程度酌情減免租金數(shù)額的同時，還進一步做出了相互履行的判決，即在判決承租人給付租金的同時，判決房管部門對房屋進行修繕。我們認(rèn)為，承租人以管理單位未能履行維修義務(wù)為由進行抗辯，實際是在行使同時履行抗辯權(quán)。為了使原告的請求權(quán)能夠順利獲得滿足，必須消除對方所提出的同時履行抗辯權(quán)的障礙，因此即使被告不提起反訴，法院也應(yīng)該做出相互同時履行的判決，即一方面支持原告要求支付租金的請求（當(dāng)然應(yīng)該根據(jù)之前欠修的情況，將房屋欠修期間的租金酌情予以減免），同時原告須先消滅對方的同時履行抗辯權(quán)，即須自己先履行房屋維修義務(wù)。這樣處理，更容易被雙方當(dāng)事人接受，也更有利于實現(xiàn)案結(jié)事了。此外，公有住房的承租人也可以通過反訴或者另案起訴的方式，依據(jù)《合同法》第221條，要求產(chǎn)權(quán)單位在合理期限內(nèi)維修房屋。產(chǎn)權(quán)單位未履行維修義務(wù)的，公有住房承租人可以自行維修，維修費用由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)擔(dān)。對于產(chǎn)權(quán)單位以公有住房承租人拖欠租金為由，要求解除合同收回房屋的請求，人民法院不予支持。
（三）權(quán)屬變更與確認(rèn)案件裁判規(guī)則
此類糾紛在當(dāng)前實踐中矛盾較為突出，應(yīng)予重點關(guān)注。如前所述，天津市部分法院著力對此類案件進行訴前調(diào)解，一旦調(diào)解不成，則以糾紛不屬民事訴訟受理范圍為由，裁定不予受理。另一部分法院雖然受理，但受理后仍然主要是做當(dāng)事人的調(diào)解工作，盡量爭取在當(dāng)事人達成一致意見后，變更新的公房承租人，而一旦調(diào)解不成，即以當(dāng)事人不能達成協(xié)議為由，判決駁回訴訟請求。這兩種處理方案的后果是，由于司法不對承租權(quán)變更問題進行干預(yù)，往往使那些在原承租人死亡后率先實際占據(jù)房屋的人成為最大的受益者，而對于其他未實際占據(jù)房屋的其他繼承人而言是不公平的。
我們認(rèn)為，人民法院受理此類案件，并依照繼承案件規(guī)則進行處理，是公平而且必要的。從實體裁判規(guī)則看，公有住房本身雖然不屬遺產(chǎn)，但公有住房使用權(quán)則無疑應(yīng)屬于遺產(chǎn)。如前述，公有住房使用權(quán)具有高昂的財產(chǎn)價值，具有可處分性和可變現(xiàn)性，是一種具有高度財產(chǎn)屬性的權(quán)利。我國繼承法并沒有將遺產(chǎn)范圍限定為所有權(quán)，而是公民一切合法財產(chǎn)都屬于遺產(chǎn)。既然如此，不管將公房使用權(quán)界定為物權(quán)還是債權(quán)，都應(yīng)該作為遺產(chǎn)來對待。在原承租人死亡后，由某一繼承人獨得該公房使用權(quán)顯然是有違公平原則。法院審理此類案件的時候，應(yīng)通過競價、評估、協(xié)商等方式確定訴爭公有住房使用權(quán)的市場價值，由實際獲得公有住房使用權(quán)的繼承人對其他繼承人進行貨幣補償。在法律適用上，可以援引《合同法》第234條以及《繼承法》的有關(guān)規(guī)定。
至于原承租人就公有住房使用權(quán)所立遺囑的效力，也是爭議較大的問題。我們認(rèn)為，既然公房使用權(quán)具有財產(chǎn)屬性，就理應(yīng)容許權(quán)利人按自己的意愿進行處分，所以該遺囑的效力應(yīng)該獲得充分尊重，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。
（四）公有住房買賣（置換）合同案件裁判規(guī)則
當(dāng)事人沒有依照房管部門規(guī)定到指定場所進行掛牌、摘牌等交易程序，私下簽訂公有住房買賣（置換）合同，而房管部門拒絕依此辦理承租權(quán)變更，應(yīng)視為合同因行政管理部門原因致履行不能，可依照合同法上履行不能的相關(guān)規(guī)則加以處理。因雙方當(dāng)事人的民事行為并不違反法律、行政法規(guī)以及社會公共利益，而僅僅是不符合房管部門有關(guān)政策，合同效力并不能因履行不能而受影響。但由于合同履行不能，依據(jù)《合同法》94條的規(guī)定，雙方當(dāng)事人享有合同的解除權(quán)，合同解除后，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補救措施、并有權(quán)要求賠償損失。
（五）涉公有住房糾紛離婚案件裁判規(guī)則
在離婚案件中，對公有住房的分割應(yīng)等同于私產(chǎn)房屋的分割方式。1996年最高人民法院出臺的《關(guān)于審理離婚案件中公房使用、承租若干問題的解答》中的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)背離了修改后的《婚姻法》的精神。例如，“婚前由一方承租的公房，婚姻關(guān)系存續(xù)5年以上的”，“離婚后雙方均可承租”，這一規(guī)定有違《婚姻法》關(guān)于夫妻共同財產(chǎn)與一方個人財產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。因此，在審理涉公有住房糾紛離婚案件中，不宜再適用此項司法解釋，可逕行按照分割私產(chǎn)房屋的方式來處理公有住房的使用權(quán)的分割問題。
法院判決變更公房承租人的案件，通常都會將房管部門列為第三人。但按照習(xí)慣做法，離婚案件不列第三人，故房管部門無法參與到離婚訴訟中來。這為法院判決變更公房承租人設(shè)置了一定的障礙。但從實踐情況看，房管部門對于究竟變更誰為公房承租人通常不發(fā)表意見，而是表示尊重法院的判決結(jié)果，這又為此類案件的變通處理創(chuàng)造了條件。我們認(rèn)為，對于夫妻雙方婚后取得的公有住房使用權(quán)，應(yīng)作為夫妻共同財產(chǎn)予以分割，判決由一方繼續(xù)承租的，應(yīng)按該公房的市場價值給予另一方補償。在需要變更承租人的時候（比如，原由夫承租，變更為妻承租），可不列房管部門為第三人，由法院書面征詢房管部門意見后作出判決。
（六）公有住房拆遷安置案件裁判規(guī)則
如前述，公有住房使用權(quán)具有財產(chǎn)屬性，理應(yīng)列入遺產(chǎn)范疇。公有住房原承租人死亡后，在尚未變更或確定新承租人，房屋即遇拆遷時，如房屋內(nèi)無實際居住人，則所有拆遷安置補償，應(yīng)由全體繼承人依繼承規(guī)則分配。如房屋內(nèi)存有實際居住人的，則應(yīng)將安置補償區(qū)分為對房屋的補償與對居住人的補償兩部分。其中對房屋的補償由所有繼承人按照繼承的規(guī)則分配。而對實際居住人的補償，比如搬遷補助費、設(shè)備遷移補助費、安置補助費、搬遷獎勵、困難補助費等，因其具有人身專屬性，所以不應(yīng)作為遺產(chǎn)，而應(yīng)由實際居住人獨得。當(dāng)然，這里的實際居住人應(yīng)該是指在原承租人死亡之前，即已經(jīng)在公房內(nèi)合法居住的人，或者是在原承租人死亡后，經(jīng)其他繼承人同意遷入公房內(nèi)居住的人。如果實際居住人是在原承租人死亡后搶先強占進公房的，則應(yīng)視同為無實際居住人，仍應(yīng)將全部安置補償由全體繼承人依繼承規(guī)則分割。
（七）公有住房騰房案件裁判規(guī)則
由于公有住房使用權(quán)界定上容易發(fā)生爭議，因此對于涉及公房的騰房案件，應(yīng)盡可能從租賃合同、占有物返還請求權(quán)等角度尋求裁判依據(jù)。當(dāng)原被告之間不存在租賃合同、且已經(jīng)超出占有物返還請求權(quán)行使期間的案件，如前面提到的職工多年強占企業(yè)公房案，患者多年霸占醫(yī)院病房案，則可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第15條、第21條，以“停止侵害”、“排除妨礙”等條款為依據(jù)，判令被告騰房。停止侵害請求權(quán)與排除妨礙請求權(quán)不受訴訟時效的限制。
（課題主持人：張勉 課題組成員：吳廣、孫欣、李超、高治）
①陳慧：《公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的法律問題探討》，載全國法院系統(tǒng)第十屆學(xué)術(shù)討論會論文評選委員會編選：《當(dāng)前民事經(jīng)濟審判疑難問題研究》，人民法院出版社1998年版，第5頁。
②該文件由天津市國土資源和房屋管理局于2007年6月3日發(fā)布，當(dāng)年7月1日起實施，文件編號為“津國土房管【2007】489號”。
③依據(jù)《天津市城市房屋拆遷管理規(guī)定》第32條的規(guī)定。
