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　　大江大河是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)格局中的骨架。瞭望記者近期深入長(zhǎng)江、黃河、遼河、松花江、塔里木河等我國(guó)重要江河源頭和沿岸地區(qū)，調(diào)研了解到，持續(xù)多年的江河綜合治理取得明顯成效。另一方面，一些趨勢(shì)性、苗頭性問題日益彰顯。

　　在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革過(guò)程中，江河治理亟須進(jìn)行治理布局和治理戰(zhàn)略調(diào)整。

警惕“五類蔓延”成隱患

　　多年的江河綜合治理在取得成就的同時(shí)，記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，江河治理面臨許多新挑戰(zhàn)、新困難，問題最為突出的表現(xiàn)是“五類蔓延”，如治理控制不力，會(huì)成為江河生態(tài)文明建設(shè)的隱患。

　　水污染呈現(xiàn)“由下游向上游、由干流向支流、由城市向農(nóng)村”蔓延趨勢(shì)。水利部水電規(guī)劃院副院長(zhǎng)李原園認(rèn)為，當(dāng)前水污染總體的趨勢(shì)表現(xiàn)為污染范圍擴(kuò)大化、污染源頭多樣化、污染影響持久化。松遼流域水資源保護(hù)局規(guī)劃保護(hù)處處長(zhǎng)魏民反映，近年來(lái)遼河干流污染趨向好轉(zhuǎn)，但支流和農(nóng)村地區(qū)水污染有上升趨勢(shì)，水體污染有城市向農(nóng)村蔓延轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。長(zhǎng)江水利委員會(huì)水資源保護(hù)局總工程師穆宏強(qiáng)介紹，長(zhǎng)江流域水質(zhì)總體上雖得到改善，但部分支流、局部城市江段水污染仍然嚴(yán)重，逾三成重要水功能區(qū)不達(dá)標(biāo)。長(zhǎng)江委2014年對(duì)長(zhǎng)江流域水資源二級(jí)區(qū)的河長(zhǎng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，年度評(píng)價(jià)水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的河長(zhǎng)占評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的71.6%，劣于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)河段占評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的28.4%。長(zhǎng)江委水資源調(diào)配處處長(zhǎng)管光明介紹，從斷面來(lái)看，長(zhǎng)江的排污總量在增加，隨著整個(gè)產(chǎn)業(yè)從東部往中西部轉(zhuǎn)移，污染呈現(xiàn)出向中上游蔓延上溯趨勢(shì)。長(zhǎng)江委對(duì)流域現(xiàn)有的6000個(gè)規(guī)模排污口只能監(jiān)管80個(gè)左右，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

　　水安全威脅呈現(xiàn)“由干流向支流”蔓延趨勢(shì)。河南、河北、陜西、山東等地反映，目前大江大河的防洪問題已基本得到解決，但限于地方財(cái)力，許多未納入國(guó)家投資中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)低，“無(wú)堤可防、有堤無(wú)防”問題突出，長(zhǎng)期處于失防狀態(tài)，洪災(zāi)呈現(xiàn)明顯的“由干流向支流轉(zhuǎn)移”趨勢(shì)。以山東為例，全省流域面積在50平方公里以上的1049條河流中，目前僅啟動(dòng)314條河流的河道整治，大量中小河流仍處于病險(xiǎn)狀態(tài)，防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍未達(dá)到“10～20年一遇”。

　　水資源開發(fā)利用矛盾呈現(xiàn)“由點(diǎn)向面、由區(qū)域向流域、由流域內(nèi)向跨流域”蔓延趨勢(shì)。由于我國(guó)水資源普遍短缺，近年來(lái)因水資源開發(fā)利用引發(fā)的矛盾日趨激烈。黃河委水調(diào)局反映，目前黃河流域各類引水工程多達(dá)數(shù)萬(wàn)處，流域內(nèi)各地圍繞取水量一直在“明爭(zhēng)暗斗”。一地引調(diào)水工程得到批復(fù)，馬上會(huì)引起流域內(nèi)其他省區(qū)的比附或反對(duì)，有時(shí)矛盾很難協(xié)調(diào)。松遼委反映，流域內(nèi)陸下水超采、環(huán)境地質(zhì)問題和地下水水質(zhì)問題并存。遼河區(qū)現(xiàn)狀年平原區(qū)地下水超采區(qū)面積約1.53萬(wàn)km2，超采量18.04億m3。遼寧省由于地下水超采已造成海水入侵面積966.9km2。地下水污染總體上呈現(xiàn)由點(diǎn)狀條帶狀向面上擴(kuò)散、由潛水層向承壓水層滲透、由城市向周邊蔓延的趨勢(shì)。

　　水景觀建設(shè)呈現(xiàn)“由多點(diǎn)違規(guī)向全面無(wú)序”蔓延趨勢(shì)。近年來(lái)不科學(xué)、不可持續(xù)的水景觀項(xiàng)目呈增多趨勢(shì)，一些地區(qū)盲目開挖城市人工湖，攀比西湖水面；全國(guó)提出建設(shè)“水城”的各類城市不下50座。一些地區(qū)為提高城市品位盲目上馬水景項(xiàng)目，由前幾年個(gè)別違規(guī)演化為全面無(wú)序狀態(tài)，甚至有失控危險(xiǎn)。黃河水利委員會(huì)專家指出，以在河道上建設(shè)橡膠壩人為營(yíng)造水景觀為例，目前全國(guó)各地有河經(jīng)過(guò)的城市大都進(jìn)行了攔河筑壩造景，橡膠壩建成總量不會(huì)低于2000座，完全禁止已經(jīng)不可能了，必須盡快制定強(qiáng)制性的管理辦法，將不利影響降到最低狀態(tài)。

　　水糾紛事件呈現(xiàn)“由單一偶發(fā)向群體性、規(guī)?；甭于厔?shì)，矛盾性質(zhì)發(fā)生質(zhì)變，省際爭(zhēng)水矛盾越來(lái)越突出。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)水資源需求量急劇增加的影響，近年來(lái)圍繞江河水污染、水短缺引發(fā)的涉水沖突呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，多省區(qū)水利部門反映，雖然沒有具體的案件數(shù)量統(tǒng)計(jì)，但普遍感覺涉水糾紛已進(jìn)入矛盾高發(fā)期，事件中雙方群眾對(duì)立沖突情緒越來(lái)越嚴(yán)重。省際圍繞跨界江河的爭(zhēng)水搶水矛盾也時(shí)有發(fā)生。

以“多部門協(xié)調(diào)和多領(lǐng)域統(tǒng)籌”開創(chuàng)治理新局

　　在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，江河治理如何因應(yīng)形勢(shì)變化進(jìn)行布局和戰(zhàn)略調(diào)整？綜合各地水利部門、各流域機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等各界人士意見建議，應(yīng)以“順應(yīng)自然、健全法制、強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能、注重多部門協(xié)調(diào)和多領(lǐng)域統(tǒng)籌”為重點(diǎn)，謀劃、開創(chuàng)江河治理新局。

　　南陽(yáng)市生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)劉朝瑞、黃河水利委員會(huì)上中游管理局副總工程師趙光耀等專家認(rèn)為，依靠目前的財(cái)力和技術(shù)很容易打造江河治理的個(gè)別景點(diǎn)和局部亮點(diǎn)，但全流域、全河段的生態(tài)恢復(fù)絕非十年二十年可以實(shí)現(xiàn)，甚至需要幾代人堅(jiān)持不懈地努力。因此，江河治理的規(guī)劃者、實(shí)施者和各地政府官員，必須轉(zhuǎn)變理念，切實(shí)尊重和順應(yīng)自然。當(dāng)前最為迫切、最為關(guān)鍵的是，要轉(zhuǎn)變“重工程措施、輕自然恢復(fù)”、“重一時(shí)之效、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)之功”、“重亮點(diǎn)營(yíng)造、輕基礎(chǔ)建設(shè)”等不良傾向。

　　各地普遍反映，目前與江河治理相配套的法規(guī)制度嚴(yán)重缺位，亟須加快推進(jìn)與生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)的各項(xiàng)立法工作，以提供強(qiáng)有力的法制保障。河南南陽(yáng)、洛陽(yáng)等地政府部門反映，當(dāng)前對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境案件查處難，如河道投毒、河道采砂、破壞灘涂行為等均無(wú)明確的刑事處罰規(guī)定，形不成有效的打擊和震懾。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)等也嚴(yán)重滯后。建議全國(guó)人大組織專門人員，盡早謀劃建立完善與生態(tài)文明建設(shè)相配套的法律制度體系，以及考核獎(jiǎng)懲等多種相關(guān)的制度體系，盡快實(shí)現(xiàn)由紀(jì)律約束、行政命令向法律約束的轉(zhuǎn)變。

　　針對(duì)當(dāng)前區(qū)域間水資源矛盾和糾紛進(jìn)入高發(fā)期實(shí)際，各地普遍建議應(yīng)強(qiáng)化江河流域機(jī)構(gòu)管理職能，以打破區(qū)域管理過(guò)于突出地方利益、導(dǎo)致江河治理碎片化、片段化。專家建議，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)地位相對(duì)超脫，能夠站在全局科學(xué)考慮江河治理問題，具有科學(xué)合理性。目前應(yīng)盡快明確長(zhǎng)江水利委員會(huì)、黃河水利委員會(huì)等流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位。

　　同時(shí)，要賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多的行政職能，把管理網(wǎng)織密織細(xì)。河北省邯鄲市水務(wù)局反映，過(guò)去冀晉兩省圍繞漳河水矛盾沖突不斷，甚至發(fā)生武裝械斗。當(dāng)年兩省爭(zhēng)水械斗的“一聲炮響”，打出一個(gè)漳河管理局，為化解兩省用水發(fā)揮了重要作用?，F(xiàn)在需要與時(shí)俱進(jìn)，流域機(jī)構(gòu)不僅要管河道取水量，還應(yīng)管理流域水利工程，便于化解矛盾。

　　各地水利部門和專家學(xué)者認(rèn)為，未來(lái)規(guī)劃江河治理布局、完善江河治理方略，還應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)和多領(lǐng)域統(tǒng)籌工作。以涉及江河的規(guī)劃為例，水電開發(fā)規(guī)劃、流域綜合治理規(guī)劃、農(nóng)業(yè)開發(fā)規(guī)劃、交通規(guī)劃等等，目前是“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”，缺協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，常常造成工作沖突與建設(shè)浪費(fèi)。水利規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃缺乏有效銜接。另外，流域內(nèi)上游與下游之間、流域與流域之間也缺少協(xié)調(diào)溝通。