蘇兆翟
(廣西師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，廣西桂林 541004)
北宋河政探析*
——以黃河為例
蘇兆翟
(廣西師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院，廣西桂林 541004)
北宋水患與前朝相比顯得頗為嚴重，水災(zāi)分布主要集中于黃河流域。為了能夠更好地管理河流尤其是黃河，宋承前制，在河政方面實施了不少措施。為了更有效地實現(xiàn)對黃河的河政管理，不僅在職官上有專門的設(shè)置而且還建立了一套與之相適應(yīng)的水政管理制度。
河政;堤防;法令
“民者，本也?！睂τ跉v朝歷代稍有統(tǒng)治意識的君主來講，對于這一道理可以說是深有體會的。要保持民眾對于一個王朝和政權(quán)的認同，統(tǒng)治者必須做到的就是保障自己子民的生存安全。對于中國而言，農(nóng)業(yè)可以說是國家的命脈。對于水利事業(yè)講，它就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。因此，對于河政的管理就成為一個國家的行政職能的重點。就當時北宋的黃河實際情況而言，它已經(jīng)結(jié)束了自從東漢以來的黃河“安流期”。目前的學(xué)術(shù)界，對于北宋時期的黃河災(zāi)患的研究可謂漸入佳境。從總體上講，目前的成果都是豐碩而有預(yù)見性的。但遺憾的是當前學(xué)術(shù)研究注意點主要集中于對水災(zāi)情況的定性分析，或是水政所涉及的某些方面，但是對于其中所包含的制度層面的原因研究還不多，特別是關(guān)于河道、水利、河清兵等方面的研究較少。本文即以黃河災(zāi)害為切入點來初步探究宋代河政的內(nèi)容以及內(nèi)部關(guān)系。
北宋的河政即以黃河管理體系為代表，要了解其情況，我們必須了解當時的黃河水文環(huán)境。只有在了解背景的情況下，才能更好地對北宋的河政進行研究。
黃河流域可以說自古以來就是一個多災(zāi)多難的地方。自中華文明有記錄以來，就曾有遠古五帝之一的大禹父子治河傳說。由此可見，黃河河患自上古以來就頗為嚴重。至北宋初年，黃河河患更是愈演愈烈。自宋太祖“黃袍加身”稱帝建宋的當年，即建隆元年(960年)，在棣州、臨邑就發(fā)生了大規(guī)模的水災(zāi)。在此以后，直至太平興國九年(984年)的二十五年間，也就只有九年沒有明確的洪災(zāi)記錄。從太平興國十年之后，河道變得越來越不穩(wěn)定，此后的黃河頻繁南奪淮河、北創(chuàng)御河。大河的經(jīng)常改道，造成了沿黃兩岸乃至方圓幾百公里內(nèi)的居民都深受其苦。
影響北宋治黃史上的一件大事發(fā)生在宋仁宗慶歷八年(1048年)。當時，黃河在河南澶州商胡埽大范圍的決口，造成了黃河大改道而北流，新的河道大體上流經(jīng)大名府、恩州、冀州、深州、瀛洲、永靜軍等府、州、軍境，在乾寧軍，匯合北御河而流入渤海。至此以后，黃河河道變得愈加不穩(wěn)，為害日甚。而當時在位的宋仁宗卻不能當機立斷，而是采取了不堵決口甚至是觀望的態(tài)度，任河流恣意妄為，從而錯過了治河的黃金時期。此事之后，圍繞著改道以后黃河的流向問題，北宋政府內(nèi)部從東流、北流兩個方面竟先后激烈地爭論了足有三次之多。所以，從一定意義上講，正是因為宋朝中央政府決策的失誤才造成了北宋中后期黃河頻繁水災(zāi)和沿岸居民民不聊生、流離失所。這樣的事情一直拖到宋哲宗紹圣年間，朝廷終于采納了王宗旺的建議，建立了新的河堤，把后來北流的河道堵塞，使黃河往東面流去。但非常不幸的是，僅僅過了五年，即哲宗元符二年(1099年)六月末，黃河又在內(nèi)黃縣決口，東向的河道至此被完全堵塞，轉(zhuǎn)而又流向了北面，自己沖出了一條新的河道，在乾寧軍附近入海。自此至北宋滅亡前夕，黃河基本上沿著這條河流淌?！端问贰肪?《五行志》載:徽宗政和五年(1115)，“瀛、滄州河決，滄州城不沒者三版，民死者百余萬”［1］(p1329)。一次自然災(zāi)害能夠造成數(shù)百萬人傷亡，實為北宋時期黃河流域所經(jīng)受到的最為嚴重水災(zāi)。
借鑒歷代統(tǒng)治者執(zhí)政得失，趙宋統(tǒng)治者深諳只有保持民生的穩(wěn)定才能保障政權(quán)的長治久安這一道理。于是，宋太祖年間就在中央機構(gòu)內(nèi)部專門設(shè)置了都水監(jiān)并且直接隸屬于三司河渠案，對天下的河流負總責。毋庸置疑，這個衙門的中心職責還是管護好黃河。
嘉佑三年，朝廷將都水監(jiān)完全劃分出來，成為了一個獨立的職能部門。其機構(gòu)內(nèi)部設(shè)有判都水監(jiān)事一人，由朝官員外郎以上充任;同判都水監(jiān)事一人，亦是由品級較高的朝官擔任;都水丞二人，主簿一人，皆有京朝官任職。而且都水監(jiān)每年要輪流派遣一名都水丞離京趕赴地方即黃河堤防所在地直接管理地方水政——這是中國歷史上中央政府首次直接派遣直屬機構(gòu)的高級官員長期管理黃河水政。對于派出的都水丞任職地方年限，一般為一年或兩年。假若是遇到非常熟悉水政事務(wù)的官員，則有三年才換一次的。其實，這基本上就是變相的任期制即流官制。另外，都水監(jiān)在派出朝官的同時也在一些地方上設(shè)有分支常駐機構(gòu)，例如在澶州分設(shè)局，又被稱為都水外監(jiān)。
宋神宗時期，伴隨著元豐改制，水政管理部門也發(fā)生了巨大的變化:都水監(jiān)之中設(shè)有都水使者而且負總責，都水丞二人，主簿一人。都水使者的職責是主管全國的川澤、河渠及堤堰的日常維護。都水丞則協(xié)助主官進行管理。在管理的具體內(nèi)容上，主要是掌握治河之法，對于河流流經(jīng)之地即所在地方州縣，有權(quán)頒布禁令。對于黃河沿岸及其支流常設(shè)監(jiān)察人員，負責查看水勢漲落及調(diào)節(jié)水量。并且，可以監(jiān)督沿河的地方政府對于禁令法規(guī)的執(zhí)行的效率。對于防洪物資，負責制定每年的預(yù)算并預(yù)先對物資予以儲備，水災(zāi)時負責向地方調(diào)撥。另外，還有一個重要的職能是對水防工程的管理:每年二至十月間組織人力修筑水利工程，也有權(quán)調(diào)動民工來治河。對于兩岸間引水灌溉的水量也負有管理職能，也就是對水權(quán)有分配的權(quán)力。另外，都水丞對于大堤的綠化植樹以及質(zhì)量驗收也負有責任。在都水丞之下又設(shè)置了南北外都水丞各一人，都提舉官八人，監(jiān)壩官一百三十五人——分段明確直接負責黃河堤防第一線。在遇到突發(fā)洪水的緊急情況，外都水監(jiān)無法處理的時候，則都水使者要親自來到堤防第一線處理水事。
后來到了宋徽宗宣和三年，下詔撤消了南、北外都水丞司，恢復(fù)了元豐年間的舊有官制，外都水監(jiān)之職有文武官員各一名來負總責。此后，這一制度一直維持到北宋滅亡。
除了中央政府設(shè)置專門的部門及其官員專職負責黃河河防之外，地方上亦直接對水防工作負有責任。當然，地方上的水政管理都要聽從于都水監(jiān)的統(tǒng)一指揮。宋朝明確規(guī)定了各級官員巡護河堤的職責，“知州、通判兩月一巡堤，縣令、佐迭巡堤防，轉(zhuǎn)運使勿委以他職”。［2］(p58)對于地方上而言，一級機構(gòu)轉(zhuǎn)運使特別是沿黃下游地區(qū)的一般還會兼任外都水丞，直接領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的治黃事業(yè)并對自己本轄區(qū)內(nèi)的河防負有直接領(lǐng)導(dǎo)責任。在轉(zhuǎn)運使之下，地方上的行政首腦如知府、知縣亦負責流經(jīng)本轄區(qū)內(nèi)的河防，在中央都水監(jiān)的統(tǒng)一調(diào)度下，協(xié)助中央職能部門處理好治黃工作。例如對于民工的征發(fā)、黃河堤防的日常修護皆有地方行政首長負責。
北宋黃河河道改道特別嚴重，每年幾乎都有為數(shù)不少的治河工程。而這些治河工程的主力并不是我們習慣認為的民工而是廂兵的一支——河清兵。
由于河清兵這一系統(tǒng)隸屬于都水監(jiān)，同樣也受兵部的管轄，由于地位的特殊性，需要單列出來予以介紹。
史載宋初之時，當時朝臣論及廂兵時就曾經(jīng)指出:“太祖皇帝制折法，免天下徒，初置牢城、壯城，備諸役使，謂之廂軍”。［1］(p39)以此從廂軍的來源看，主要是囚徒。而對于廂兵的一支河清兵而言，主要是有兩種人組成，一是向普通民眾招募而來;另一類是配隸即罪人。當然，對于河清兵這樣苦的差事很多民眾是不愿意做的，因此這支隊伍中囚徒的比例還是相當高的。在具體的職能上，河清兵的職責是:負責黃河防汛中的制埽護岸、修筑堤防、堵塞決口等工役以及對它們的日常巡護。在這些任務(wù)中，修造堤岸是河清兵的最重要的工作。據(jù)載:“我國家奄有天下，自龍門至于渤海，為埽岸以拒水者，凡且有數(shù)，而薪芻之費，歲不數(shù)百萬緡，兵夫之役歲不下千萬功”。
總的來說，宋政府動用兵力來治理黃河，初步地達到了抑制水患的目的，盡管這種效果并不是顯得那么明顯。另外，它的河政管理制度也極大地促進了水利事業(yè)的發(fā)展?？梢哉f，宋朝政府不僅首先在世界上創(chuàng)立了主要從事河患防治及水利建設(shè)的專業(yè)兵種河清兵，而且還經(jīng)常抽調(diào)大量的其他廂兵參與到黃河治理的各項工役中，較為有效地發(fā)揮了軍隊在治理河災(zāi)與預(yù)防河患事業(yè)中的積極作用。動用軍隊治黃也節(jié)省了民力，使得本已深受洪災(zāi)禍害的沿岸老百姓能夠騰出更多的精力來發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以說這一政策在一定意義上講也不失為惠民之舉。
有了好的管理制度，但假若不能很好地貫徹執(zhí)行也就等于成了一紙空文。為了加強政府對于河政事業(yè)的管理，盡量杜絕官員的玩忽職守和貪污受賄的發(fā)生，宋朝政府為此專門制定了一系列的法規(guī)來保障治黃工程的正常進行。
對于宋初的法律來講，關(guān)于水政方面的條文還沒有獨立成體系，它主要包括在宋刑統(tǒng)以及各類皇帝的詔書中。例如真宗大中祥符元年十二月，皇帝曾經(jīng)下詔:“沿黃河州軍，知州、知軍、同判、令佐等，在任三年，修護堤埽牢固，別無遺累，得替日免短依使依例磨勘，與家便差遣，令佐亦放選注家便官”。［3］(p7534)由此可見，沿黃官員的升遷上宋廷直接與轄地內(nèi)堤防的安全掛鉤。對于治河的管理政策，在《宋建隆詳定刑統(tǒng)》中都有明文的規(guī)定。其中關(guān)于水政的法規(guī)中，我們可以明確地感覺到宋朝朝廷對于水政管理還是比較關(guān)注的。無論是政府官員還是普通的老百姓，對于他們的職責以及量刑上都有明文的規(guī)定。這樣以來，對于更為有效地治理黃河提供了更為堅實的保障。
從河政管理的原因、內(nèi)部設(shè)置、管理狀況和律法幾個方面初步探討了宋代的水政制度?？梢哉f北宋已經(jīng)形成了一整套嚴密的河政制度，它的特點有:第一，始終以黃河為中心來管理河政;第二，在中央的統(tǒng)領(lǐng)下與地方共同治理河道;第三，中央管理河道的部門變化比較大;第三，設(shè)置了專門治理水災(zāi)的清河兵;第四，制定了比較正式的法規(guī)來保障河道的安全。
通過以上的分析，可以看到宋代雖然未能明顯的治理好黃河河患，甚至還有所加重，但是其中的一些具體的做法和制度還是很值得我們當代人商榷或?qū)W習的。
［1］宋·張方平．樂全集［M］．北京:影印文淵閣四庫全書．
［2］元·脫脫等．宋史［M］．北京:中華書局，1977．
［3］清·徐松．宋會要輯稿［M］．北京:中華書局，1957．
Abstract:The flooding in Northern Song Dynasty was worse than ever before and itmainly occurred in the Yellow River basin．In order to control the rivers，especially the Yellow River，the government then followed the steps of previous dynasty and implemented manymeasures．For themore effectivemanagement of the Yellow River the special official positions and a series of corresponding rivermanagement systems were established．
Key words:rivermanagement;embankment;bills
The Analysis of River M anagement in Northern Song Dynasty——Taking the Yellow River for Example
SU Zhao－Di
(College of History＆ Culture and Tourism，Guangxi Normal University，Guilin Guangxi541004，China)
K 244
A
1673－2103(2011)01－0087－03*
2010－12－19
蘇兆翟(1986－)，男，山東鄄城人，廣西師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院碩士生。研究方向:宋史。
