來源：《歷史研究》2019年第2期
摘要：最晚從19世紀(jì)30年代起，清政府陷入了長期的財(cái)政危險(xiǎn)平衡狀態(tài)，其收僅敷抵支。第一次鴉片戰(zhàn)爭的軍費(fèi)與道光二十三年的戶部虧空案使得戶部上下一片哀鴻，清政府經(jīng)過多方努力，庫儲(chǔ)至1849年后方始回至千萬兩左右。到1853年，又因河工和太平天國戰(zhàn)爭產(chǎn)生的巨額另案經(jīng)費(fèi)近3000萬兩，清政府財(cái)政自此已無力維持。戶部推出的各種補(bǔ)救措施中，以征收商業(yè)稅和金融改革影響最大。商稅的征收失敗導(dǎo)致清政府此后在商業(yè)性稅收方面除厘金外一直沒有太大起色，厘金也因此承擔(dān)了惡名；金融方面推出的鑄大錢、行鈔因未顧及信用問題和細(xì)節(jié)考慮不周導(dǎo)致失敗，并影響了此后中國紙幣的推出與金融控制權(quán)的旁落。
關(guān)鍵詞：晚清 財(cái)政 商稅 錢鈔
1842年，中英《江寧條約》簽訂，標(biāo)志著鴉片戰(zhàn)爭的結(jié)束。9年后的1851年，太平天國運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，戰(zhàn)爭嚴(yán)重影響了清政府的財(cái)政，迫使其對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了一定程度的變革，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。
道光末年（鴉片戰(zhàn)爭之后）至太平天國運(yùn)動(dòng)之前，清政府的財(cái)政體制處于將變未變之際。從已有研究來看，大致除了榷稅略有變化（夷稅開始征收，國內(nèi)貿(mào)易稅和國際貿(mào)易稅有所增長），其他稅種收入情況變化不大，支出結(jié)構(gòu)也變化不大。但此前研究多認(rèn)為清政府的財(cái)政處于比較緊張的狀態(tài)，那么，是什么導(dǎo)致清政府處于財(cái)政緊張的狀態(tài)？緊張到什么程度？清政府是否覺察到此間的問題并采取何種措施？這些問題都有待進(jìn)一步解釋。
太平天國運(yùn)動(dòng)興起后，清政府很快陷入財(cái)政困境，這是學(xué)界的定論。關(guān)于清政府的應(yīng)對(duì)方法已有很多研究，但基本限于其時(shí)其地，于大的歷史背景和后續(xù)影響多未納入考察范圍。筆者以為，正是道光末年收支的勉強(qiáng)平衡，以及戶部銀庫虧空案消耗了清政府的庫儲(chǔ)，使得清政府在戰(zhàn)爭進(jìn)入第三年（咸豐三年，1853）時(shí)，庫儲(chǔ)消耗殆盡，迫使其推行多種補(bǔ)救方案。在這些舉措中，影響最大也最值得關(guān)注的是商稅和金融。但由于清政府自身行動(dòng)能力不足，或有較好辦法卻無力施行（如鈔法、大錢），或施行后陷于困境（如厘金），終無法滿足其財(cái)政需要。這些變革影響深遠(yuǎn)，貫穿整個(gè)晚清時(shí)期。對(duì)這一時(shí)期財(cái)政困境及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行分析，有助于我們理解晚清的財(cái)政、政治以及社會(huì)變遷。
一、鴉片戰(zhàn)爭對(duì)清政府財(cái)政的影響與戶部虧空案
無論是古代還是現(xiàn)代，戰(zhàn)爭對(duì)于政府總是一件極其耗費(fèi)國力的事情。鴉片戰(zhàn)爭對(duì)于清政府的財(cái)政而言更可謂雪上加霜。本節(jié)擬討論戰(zhàn)爭對(duì)清政府財(cái)政的消耗即戰(zhàn)爭軍費(fèi)和戰(zhàn)爭賠款。
關(guān)于清政府的軍費(fèi)，已有多位學(xué)者進(jìn)行了研究。根據(jù)茅海建教授的研究，清政府已知開支按其來源可分為：財(cái)政經(jīng)費(fèi)19219952兩，捐輸6624403兩，攤廉2592617兩，其他277306兩，合計(jì)28714278庫平兩。在這2871萬余兩軍費(fèi)開支中，最終由清政府直接負(fù)擔(dān)的為1921萬余兩，官紳捐輸662萬余兩，各級(jí)官員攤廉259萬余兩，其他部分約28萬兩。所謂“捐輸”，即以直接為戰(zhàn)爭捐款或在《奏定海疆捐輸章程》例下捐款；所謂“攤廉”，即先從庫存中提用銀兩，事后再從某省區(qū)文武官員的養(yǎng)廉銀中按年按成分?jǐn)偪鄢詺w還庫存。用這兩項(xiàng)籌款方式意味著清政府自身財(cái)政能力不足，不得不以透支信用、破壞財(cái)政結(jié)構(gòu)的方式應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭支出。茅海建進(jìn)而認(rèn)為，財(cái)政困難于清政府影響極大，清政府最終同意簽訂合約的很大一個(gè)因素也是因?yàn)樨?cái)力已經(jīng)無法支撐：“事實(shí)上，除了軍事上無力對(duì)抗外，財(cái)政困難也是清朝停止戰(zhàn)爭決定妥協(xié)的最重要的原因。”
戰(zhàn)爭結(jié)束，于財(cái)政而言是新一輪負(fù)擔(dān)的開始。在中英《江寧條約》里，英國提出的賠償要求是：“以銀六百萬員償補(bǔ)（鴉片）原價(jià)”；“酌定洋銀三百萬員，作為商欠之?dāng)?shù)，準(zhǔn)明由中國官為償還”；“今酌定水陸軍費(fèi)洋銀一千二百萬員，大皇帝準(zhǔn)為償補(bǔ)，惟自道光二十一年六月十五日以后，英國因贖各城收過銀兩之?dāng)?shù)，大英全權(quán)公使為君主準(zhǔn)可，按數(shù)扣除?！睏l約規(guī)定戰(zhàn)爭賠款總額——包含已經(jīng)支付的贖城費(fèi)在內(nèi)——合計(jì)2100萬元。英國政府不知出于何種原因，沒有按照當(dāng)時(shí)慣常的0.72庫平兩折合1元，而是同意以1元（《條約》中寫為“員”）折合中國白銀0.7兩，且不限成色。
關(guān)于第一次鴉片戰(zhàn)爭賠款的過程與數(shù)目，湯象龍?jiān)鬟^統(tǒng)計(jì)，大致是道光二十三年（1843）賠償420萬兩、二十四年420萬兩、二十五年350萬兩、二十六年280萬兩，合計(jì)1470萬兩——正合條約中規(guī)定的2100萬元。其中，道光二十三年及此前賠付的“揚(yáng)州商捐抵償”35萬兩、“廣東民捐”135萬兩和二十四年的“勒追行商欠款”210萬兩可視為非政府法定性收入，清政府為賠款從財(cái)政支出的數(shù)額約計(jì)1090萬兩。
除上述兩項(xiàng)支出之外，清政府在賦稅收入方面還有一定的損失，如因戰(zhàn)爭造成的關(guān)稅收入下降：粵海關(guān)關(guān)稅在戰(zhàn)爭前的道光辛丑年分（關(guān)期為道光十八年四月二十六日至十九年三月二十五日）為1448558.993兩，而戰(zhàn)爭爆發(fā)后的癸卯年分（關(guān)期為道光二十年三月二十六日至二十一年三月二十五日）為864232.169兩。兩年內(nèi)直接減少58萬余兩，只剩下不足原來的60%。對(duì)于這樣稅額減少的情形，戶部曾奏請(qǐng)道光帝是讓各任關(guān)監(jiān)督攤賠還是免于分賠，道光帝隨即明發(fā)上諭同意免于賠補(bǔ)。類似的情形也發(fā)生在沿海各關(guān)。筆者并未見到關(guān)于交戰(zhàn)區(qū)域地丁、漕糧征收的大規(guī)模蠲免。相比于動(dòng)輒百萬、千萬的戰(zhàn)爭支出而言，發(fā)生在榷關(guān)、丁漕減少的稅賦數(shù)額并不算多。
根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)爭直接造成的財(cái)政開支為軍費(fèi)1921萬兩，賠款1090萬兩，加上零星的稅額減少，為3100萬兩左右。也就是說，以在此前后清政府每年稅收4000萬兩估算，戰(zhàn)爭造成的財(cái)政損失超過了9個(gè)月的財(cái)政收入。而以清政府賬面上（直省常例收支項(xiàng)下）每年僅500余萬兩的財(cái)政盈余而言，彌補(bǔ)上這個(gè)赤字也得大約6年。
道光末年還有一件重大的財(cái)政事件，即道光二十三年“戶部銀庫虧空案”。這年三月二十六日,道光帝發(fā)布上諭，承認(rèn)戶部正項(xiàng)銀虧空9252762.44兩。此后，清政府對(duì)主管銀庫官員、庫丁等以多種方式進(jìn)行追繳，以圖彌補(bǔ)虧空，但截至道光三十年，也不過收回300余萬兩，約為虧空額的1/3。眼見此法無法完全彌補(bǔ)，加之常例性收入的不足，清政府大開捐納，在繁多的名目之下，至1850年獲得約673萬兩收入。二者相加，大致填補(bǔ)了銀庫虧空。與此同時(shí)，清政府借機(jī)對(duì)部庫發(fā)放銀兩實(shí)行減平發(fā)放（“改用二兩平，較庫平每兩少銀六分”），每年可得節(jié)省銀60余萬兩。外省亦減平發(fā)放，減平所得盈余解交戶部，每年74萬兩。此款之后亦成戶部一項(xiàng)長期穩(wěn)定的收入來源?！皯舨裤y庫虧空案”的危害并不僅僅在于庫儲(chǔ)銀數(shù)數(shù)額的減少，而在于將庫儲(chǔ)降低至危險(xiǎn)的地步，一旦發(fā)生大額另案支出將無所措手。這也是戶部和一些知曉內(nèi)情的官員常感焦慮的原因。
從表面上看，銀庫虧空似乎得到了解決，但實(shí)際情況遠(yuǎn)非如此。無論是時(shí)人記載，還是后世研究都認(rèn)為：戶部銀庫連給京內(nèi)官員和八旗發(fā)放俸餉都幾乎難以為繼。關(guān)于道光末年的收支，王慶云在《日記》中記錄了京師收支情況大致的估算：“部庫自二十二年虧后，以六分平等項(xiàng)彌補(bǔ)，至廿九年已填滿矣。廿三年起，每歲以彌補(bǔ)之百余萬充入，故尚堪敷衍。其實(shí)歲出九百余萬，入只八百余萬?！?/span>
若考慮到乾隆末年高達(dá)七八千萬兩的巨額庫儲(chǔ)，以及此前收遠(yuǎn)大于支、財(cái)政盈余充沛的情形，筆者以為，戰(zhàn)爭損失、銀庫虧空應(yīng)該并非造成道光末年財(cái)政困境的核心原因甚至并非重要因素，原因還須在其內(nèi)部尋找。
二、窘境之一：直省收支的危險(xiǎn)平衡
上節(jié)描述了因戰(zhàn)爭造成的非常態(tài)下道光末年的財(cái)政困境，而這個(gè)時(shí)期清政府常態(tài)下的財(cái)政狀況也并不樂觀。首先是出現(xiàn)了收入長期下降的局面，財(cái)政收支處于危險(xiǎn)平衡的狀態(tài)。中國傳統(tǒng)王朝為維持財(cái)政的穩(wěn)定，正常年份（即少自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭開支不大的年份）應(yīng)處于收大于支的狀態(tài)，這些年份的盈余款項(xiàng)（也包括糧食）將存儲(chǔ)于中樞和地方各庫以備萬一。若收不抵支則需動(dòng)用存項(xiàng)，而長期收不抵支則不僅是財(cái)政的災(zāi)難，國家政權(quán)的穩(wěn)定也會(huì)受到威脅。道光末年的財(cái)政多年處于收支相等或略有節(jié)余狀態(tài)，筆者稱之為“財(cái)政的危險(xiǎn)平衡”。之所以稱之為“危險(xiǎn)”，主要是在承平時(shí)期，這樣的收支狀況可以勉強(qiáng)維持政局和政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，使政府陷入某種得過且過的迷夢(mèng)之中，從而喪失改變財(cái)政結(jié)構(gòu)的動(dòng)力。筆者系從后世的視角將這個(gè)時(shí)期的財(cái)政狀況定義為“財(cái)政的危險(xiǎn)平衡”。
早在第一次鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，清政府的財(cái)政收入狀況已不容樂觀。除因氣候、經(jīng)濟(jì)等原因造成的民欠外，官欠、挪墊的情況也非常嚴(yán)重，應(yīng)收未收、應(yīng)解未解占財(cái)政收入總比重非常高。道光十九年六月，管理戶部事務(wù)大學(xué)士潘世恩領(lǐng)銜的一份奏折中提及：
惟就現(xiàn)在積欠各項(xiàng)，凡屬應(yīng)征而未征，應(yīng)撥而未撥，應(yīng)解而未解，以及應(yīng)扣、應(yīng)追、應(yīng)估變之一切款項(xiàng)，定限催提，均歸實(shí)在，方為經(jīng)久無弊之計(jì)。……臣等公同商酌，揀派司員，飭令調(diào)齊案冊(cè)……據(jù)該司員等按款詳查，加以臣等悉心復(fù)核，共一千一百五十三案，計(jì)銀數(shù)一萬萬零八百一十七萬二千兩零。內(nèi)除鹽務(wù)一項(xiàng)，其懸引未完及帑利等款共銀七千三百六十九萬余兩……
這份奏折揭示出，因?yàn)楦鞣N原因，清政府的財(cái)政實(shí)際虧缺額非常駭人——達(dá)到10817萬余兩。其中涉及鹽政的7369萬余兩采取展緩征收的辦法（從后來的情況看，基本是不了了之），僅對(duì)2940余萬兩拖欠未繳的地丁等款項(xiàng)采取催繳措施。從奏折所附清單來看，未繳款項(xiàng)主要發(fā)生在道光十一年至十六年，也就是說6年時(shí)間拖欠的款項(xiàng)達(dá)到了此數(shù)，平均每年約為500萬兩，即每年實(shí)際完成定額不足90%，其中尤以鹽課為甚，完成定額多不足70%。事實(shí)上，清政府的積欠/虧空狀態(tài)并沒有得到改善——舊案未結(jié)，新欠又生。而在實(shí)際的財(cái)政運(yùn)作中，道光朝內(nèi)十年一次的財(cái)政清理幾乎變成了十年一次的豁免。此種財(cái)政收入不斷下降的局面可以認(rèn)為是道光朝中后期的常態(tài)。
各省的總體收支概況也不容樂觀。根據(jù)檔案及時(shí)人的抄錄，筆者以為廖文輝《咸豐時(shí)期戶部銀庫收支問題再研究》一文對(duì)道光末年歲入歲出進(jìn)行的考訂相對(duì)可信，茲錄于下。
表1 道光末年直省歲入歲出（單位：庫平兩）
資料來源：廖文輝：《咸豐時(shí)期戶部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期。原奏銷折中多將數(shù)值保留至兩之后3或4位（即保留到厘或毫），廖文輝將之保留至兩，所以部分?jǐn)?shù)值存在1兩左右的誤差。
注：*“十年合計(jì)”項(xiàng)為筆者所加。
這組數(shù)據(jù)中比較奇怪的是在第一次鴉片戰(zhàn)爭后的數(shù)年中（道光二十三年至二十五年），清政府的財(cái)政收入相對(duì)較高（可能與捐納有關(guān)，見下文），超過了4000萬兩。此后開始下降，直至道光二十九年降至3701萬余兩。而歲出部分，在道光二十一、二十二年時(shí)因?yàn)閼?zhàn)爭超過3700萬兩，二十三至二十五年因?yàn)橘r款超過3800萬兩之外，其他年份大抵保持在3600萬兩左右。
需要著重說明的是，這些數(shù)字，無論是歲入還是歲出，都只涉及常例。歲入只包括地丁雜稅、鹽課、關(guān)稅等正項(xiàng)，而不涉及漕糧等實(shí)物與賠繳、平余、截曠、減平、贓罰銀等雜款收入。歲出包括官員薪俸、軍餉（含本地與外?。⒑庸?、驛站等經(jīng)常性開支，不涉及河工大工等臨時(shí)性開支。總之，上表中的歲入和歲出都不是實(shí)際收支的全部。學(xué)界明確知曉的是：清代戶部奏銷的“各直省出入錢糧清單”不包括兩項(xiàng)大額開支——另案河工與京師官兵俸餉。
在近代財(cái)政中，一般會(huì)將支出部分區(qū)分為經(jīng)常性支出和臨時(shí)性支出（收入部分也大抵如此）。但清代的財(cái)政（至少在宣統(tǒng)三年（1911）預(yù)算案之前）并非如此，而是在直省歲出之外，某些款項(xiàng)另行結(jié)算。除戰(zhàn)爭等突發(fā)性開支之外，所謂“另案”主要包括兩大項(xiàng)，即河工大工和京師俸餉。茲分別記述于下。
王慶云對(duì)河工問題有較多重要記述，除了《石渠余紀(jì)·直省出入歲余表》后記下并未被納入直省支出項(xiàng)的河工（河道加固和搶險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)）等開支外，他還在道光二十八年二月初二日的日記中記下：“借抄都水司近年河工歲修、搶修及另案總數(shù)。歲修、搶修與《會(huì)典》舊額略同，而另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩，竟成歲例。且歲修五之二，另案則五之三矣?！边@段話可以理解為：王慶云在統(tǒng)計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)河工臨時(shí)性開支的巨額增長，且出現(xiàn)了經(jīng)?；内厔荨？赡芩陂_始抄錄這些資料時(shí)沒有注意到河工另案并不在歲出的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，直至查閱了戶部山西司檔案才發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題，是以在《石渠余紀(jì)》中著重申明。
京師官兵俸餉系指北京城內(nèi)的文武百官和京師八旗的俸祿和軍餉。出于統(tǒng)治的需要，清代的官員設(shè)置和兵力配比呈內(nèi)重外輕之勢，所以京師官兵俸餉的數(shù)額非常巨大——非一般外省可比。其中京師八旗官兵數(shù)額約為14萬余名，除甲米約187萬石外，每年還支出約700萬兩軍餉。京師地區(qū)的文官有約7000人，其俸祿未知。由于截曠等原因，每年由戶部發(fā)放的官兵俸餉數(shù)額不盡相同，以確證可查的道光二十九年、三十年和咸豐元年為例，分別是9400702兩零、9564059兩零、9569911兩零，三年平均為9511557兩零，也就是各年平均為950萬余兩。以此攤算道光末年的京師官兵俸餉，加上上述的河工大工經(jīng)費(fèi)，制成表2。
表2 道光二十五至二十七年直省歲入實(shí)際剩余（單位：庫平兩）
注：“歲入”、“歲出”項(xiàng)出自廖文輝：《咸豐時(shí)期戶部銀庫收支問題再研究》，《近代史研究》2017年第1期，第142頁表1；“另案河工開支”項(xiàng)出自王慶云：《石渠余紀(jì)》卷3，第149頁；“賬面結(jié)余”、“合計(jì)歲入不敷”項(xiàng)為筆者自行計(jì)算得出。
從上表可以清晰地看出，僅另案河工開支的數(shù)額就已超過了賬面結(jié)余，再加上京師官兵俸餉，清政府直省歲入收不抵支的數(shù)額每年都超過1000萬兩，而道光二十五年分甚至已超過1300萬兩。1000萬兩無疑已是一個(gè)巨大的數(shù)額，清政府是如何填補(bǔ)的呢？筆者不揣冒昧，擬從兩個(gè)角度進(jìn)行解釋：一是各直省的收支情況是否存在重復(fù)計(jì)算；二是戶部是否另有收入款項(xiàng)。
此前學(xué)界對(duì)于清政府歲入的理解多限于戶部留存的總體情況，于各省情況所知甚少，自無從知曉其來源與比例構(gòu)成。近年來，隨著中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所與經(jīng)濟(jì)研究所藏歲入清單的發(fā)掘與利用，學(xué)界得以進(jìn)一步了解各年直省歲入細(xì)節(jié)。筆者此處選取近代史研究所檔案館藏《道光二十七年各直省錢糧出入清單》，分析道光末年的財(cái)政收支狀況。
該清單清楚地反映出清政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)存在大額支出重復(fù)計(jì)算問題：其一，鹽課、關(guān)稅是清政府彌補(bǔ)河工等項(xiàng)的主要來源，數(shù)額達(dá)300萬兩左右。這部分錢款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過額定的歲修經(jīng)費(fèi)，也就是說，至少其中部分——超過100萬兩系臨時(shí)性撥款，當(dāng)系包含部分河工大工經(jīng)費(fèi)。其二，甘肅兵餉等被重復(fù)計(jì)算約250萬兩。在安徽省地丁項(xiàng)下“撥給甘肅兵餉并漕項(xiàng)等銀”合計(jì)達(dá)75萬余兩，也就是說這筆款項(xiàng)在安徽省作為支出，而甘肅省也同樣作為支出。山東、山西地丁項(xiàng)下也存在同樣情況，數(shù)額約為200萬兩。即清人所謂“此撥彼銷”的重復(fù)核算。易而言之，各省關(guān)除用于本地開支之外，各省的節(jié)余款項(xiàng)與表1相比，應(yīng)該多350萬兩左右。
接下來還有一個(gè)問題：戶部除各省地丁、鹽課、關(guān)稅剩余之外，是否還有其他直接納入戶部銀庫用于支放呢？現(xiàn)存戶部尚書孫瑞珍檔案中關(guān)于道光二十九年至咸豐元年“部庫應(yīng)放數(shù)目”可為我們解決部分疑問：
查前項(xiàng)放過銀兩內(nèi)，除各省年例解部各款一百二十余萬兩及常捐、旗租、減平等銀二百余萬兩，其不敷銀兩由本部隨時(shí)奏請(qǐng)?jiān)谟谟嗍》莸囟?、鹽課、關(guān)稅、雜項(xiàng)銀內(nèi)指定款項(xiàng)數(shù)目撥解，并無定額。
如果將“各省年例解部各款”理解為各省正項(xiàng)撥解戶部銀庫款項(xiàng)，“常捐、旗租、減平等銀”則系另案所得。筆者在這里對(duì)后三項(xiàng)另案所得略做解釋。
“常捐”，是捐納/捐輸?shù)囊环N，與特捐相對(duì)，“凡文武貢監(jiān)、職銜封典或職官加級(jí)、紀(jì)錄等，均可依靠捐納取得，此系常捐，即常例捐納”。羅玉東根據(jù)戶部大進(jìn)大出黃冊(cè)統(tǒng)計(jì)了道光二十至二十三、二十五、二十六、二十九年等7個(gè)年份的戶部銀庫捐納銀數(shù)，其數(shù)分別為：2492011、2069284、8945393、3815342、1493922、1738571、1072944?？梢园l(fā)現(xiàn)，因?yàn)轼f片戰(zhàn)爭的軍費(fèi)和賠款（道光二十至二十三年）捐納數(shù)額較大，從200余萬兩一度猛增至近900萬兩，占戶部銀庫收入之比一度超過80%，而此后數(shù)額不斷下降，到1849年時(shí)僅略超100萬兩。也就是說，排除戰(zhàn)爭和河工等因素，在清政府推出特殊優(yōu)惠政策之外的常規(guī)捐納金額只有100多萬兩。況且有意捐納的人數(shù)難以驟然增加，在猛增之后當(dāng)有回潮，不可一味將之視為財(cái)政擴(kuò)張之源?！捌熳狻辈蝗敫魇∈杖?，由直隸省和順天府在地丁之外征收，然后直接交給戶部銀庫，專為“分賞八旗兵丁之用”，其數(shù)大約為50萬兩?！皽p平”則系道光二十三年“戶部虧空案后”戶部單獨(dú)收取的款項(xiàng)。減平銀可能涉及兩個(gè)方面的款項(xiàng)，即京師放款減平、外省減平。前者每年60余萬兩，后者每年70余萬兩，均源于道光二十三年戶部虧空案。本文所云“減平”，當(dāng)系京師放款減平。就筆者所見，外省減平款項(xiàng)解部不足，甚至從不解繳者頗多。至咸豐二年，拖欠不繳的數(shù)額達(dá)到了60余萬兩。以上三項(xiàng)合計(jì)250余萬兩，與孫瑞珍所記大致相符。
關(guān)于河工銀兩，還有一些特殊情況。每年所謂的大工部分，雖然是戶部直接撥款，但事后有追查、有賠補(bǔ)，即所謂“歷屆銷六賠四舊章”，其含義為：大工所需，各相關(guān)河工官員要按照四成勒限追賠。以王慶云所稱“另案之工，每年東河二百萬兩，南河三百萬兩”，每年河工官員所賠近200萬兩。這些賠繳銀兩應(yīng)系直接交給戶部，且時(shí)限頗緊。也就是所謂每年500萬兩的“河工另案”大致可以追賠回200萬兩左右。
另外，戶部的寶泉局、工部寶源局還在北京鑄造制錢，“寶泉局……歲出錢百十三萬串，閏加四萬串。寶源局……歲出錢五十三萬串，閏加四萬串各有奇”。二者合計(jì)為166—174萬串，寶泉局被用于搭放京俸，寶源局的制錢很可能“盡數(shù)報(bào)解戶部，搭放兵餉”。
綜上所述，就筆者所見資料，前述1000萬兩的“財(cái)政赤字”其實(shí)有800余萬兩（包括重復(fù)核算的350萬兩，常捐、旗租、減平三項(xiàng)約250萬兩，河工大工賠補(bǔ)200萬兩）白銀和166萬串以上的制錢可以抵充，若以一串制錢合1兩白銀，則未知部分為50萬兩左右。收支大體可平衡，與當(dāng)時(shí)戶部官員記述的“一歲正供，入當(dāng)敷出”相符。
筆者以為，這個(gè)時(shí)期清政府的窘境并不在于收不抵支，而是在于僅敷平衡。這對(duì)于清政府的財(cái)政是同樣致命的，因?yàn)檫@樣就無法產(chǎn)生節(jié)余，無法增加庫儲(chǔ)，自也無法積累財(cái)力、物力以備不時(shí)之需。這樣的局面若在承平之時(shí)或可多支撐一段時(shí)間，而不幸的是清政府即將面臨一場前所未有的漫長的天災(zāi)人禍。
三、窘境之二：1850年后的巨額開支
如果說咸豐初年清政府收支尚且可以大致相抵，那么河工與軍費(fèi)這兩項(xiàng)大額另案支出已足以讓清政府的財(cái)政陷于崩潰。1851年1月11日金田起義爆發(fā)，隨后兩年間太平軍轉(zhuǎn)戰(zhàn)桂、湘、鄂、皖、贛五省，并于1853年3月19日攻入南京城。其間，清政府不僅產(chǎn)生了巨額的前線軍餉，相鄰各省也奏銷了大量的防堵經(jīng)費(fèi)。1851年9月黃河在徐州豐縣決口，河水吞沒了豐縣、沛縣、邳州、銅山、宿遷等處大量土地，史稱“豐北漫口”。由于救災(zāi)不及時(shí)，漫口延續(xù)多年，還引發(fā)了農(nóng)民起義。
咸豐二年三月，王慶云在日記中說：“部庫月支雖巨，然隨時(shí)摒擋，亦可敷衍。其如粵事、河工，尚無底止，斯真無能為役?！本唧w來說，咸豐初年的清政府財(cái)政情況可謂雪上加霜，以河工為例，自咸豐元年八月十九日“豐北漫口以后各奏案，大工四百五十萬，而歲料之百二十萬，大汛之百五十萬，仍不能節(jié)省。今塞決之效無聞，請(qǐng)帑之章將至。計(jì)今歲南河工用，總在千萬以上矣”。事實(shí)上，咸豐初年的例外開支非常多，咸豐二年下半年，王慶云記云：
北檔房開軍需總單，廣西千一百四十萬，湖南三百九十萬，湖北四十五萬，防堵。貴州二十萬。防堵。截至本月已費(fèi)一千六百萬。
北檔房以近三年部庫放款，并例外用度清單來。蓋意外之需已二千二百余萬，度支安得不困。
以上都是零星記載，只是讓我們了解戶部開支的不斷增加以及戶部官員的憂心忡忡。在孫瑞珍的檔案里，則記載了道光三十年至咸豐二年三年時(shí)間內(nèi)清政府例外開支的大體規(guī)模：廣西軍需1124.7萬、湖南軍需418.7萬、廣東軍需190萬、湖北防堵銀45萬、貴州防堵銀20萬、江西防堵銀10萬、南河豐工銀450萬，七項(xiàng)合計(jì)約為2258萬兩。表面上看，情況似乎仍不是特別嚴(yán)重：“內(nèi)除奉旨發(fā)給內(nèi)帑銀二百萬兩外，其余銀兩在于各省各款及捐輸銀內(nèi)撥給?！迸c嚴(yán)峻的實(shí)際之間差別極大。參照《黃冊(cè)》有關(guān)內(nèi)容及相關(guān)研究，可知到道光三十年底，戶部銀庫實(shí)存僅8440963余兩。以上例外支出總數(shù)，即使去除豐工銀，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歷年庫儲(chǔ)，戶部只能以騰挪之術(shù)供應(yīng)前線。
到咸豐三年，隨著江寧、揚(yáng)州等江南重要城市被太平軍攻克，三月十五日的上諭中描述了當(dāng)時(shí)令人心驚的財(cái)政狀態(tài)：河道總督已幾無銀兩撥付河工，“河庫現(xiàn)銀僅敷十?dāng)?shù)日支放”；各省協(xié)撥江南大營的銀兩“一無解到”，結(jié)果是“各路軍營停兵待餉”。最后朝廷的應(yīng)對(duì)之策是：讓奉撥各省“趕緊起解。即或道路梗阻，亦令設(shè)法繞道趲行”，并稱：“儻有藉詞稽延，或擅自截留，即令沿途督撫據(jù)實(shí)參奏?！边@份上諭透露出的信息是：如果說此前偶爾有戶部下達(dá)撥款指令，地方無法撥付的情形，那么這個(gè)時(shí)期則出現(xiàn)了各省大面積無法撥付的狀況。易而言之，庫儲(chǔ)告罄、騰挪無術(shù)，清政府出現(xiàn)了整體性無法應(yīng)付戰(zhàn)爭撥款局面。
從王慶云的筆記中，大致可知清政府的焦灼：中樞除盡力彌縫外，其關(guān)注點(diǎn)主要在于裁兵和行鈔、鑄大錢、折漕，短時(shí)間內(nèi)仍無法改變無款可籌的被動(dòng)局面。對(duì)于既有財(cái)政局面，戶部不敢輕易動(dòng)作，以維持體制為上；對(duì)于某些官員大力改變的企圖，仍持排斥的態(tài)度。
三個(gè)月后的咸豐三年六月十六日，戶部由祁寯藻領(lǐng)銜上奏，向咸豐帝坦言：
自廣西用兵以來，迄今三載，經(jīng)臣部奏撥軍餉及各部截留籌解，已至二千九百六十三萬余兩，移緩就急，提后備前，羅掘之方，實(shí)已無微不盡?！耍ㄖ傅囟 Ⅺ}課、關(guān)稅——引者注）皆常年所指為例撥者，今已盡供軍需，猶虞不足，于是約征不可恃，乃借助于捐輸，捐輸不可待［恃］，乃乞恩于內(nèi)帑?！F(xiàn)在戶部銀庫截至本月十二日止，正項(xiàng)待支銀二十二萬七千余兩，七月份應(yīng)發(fā)兵餉尚多不敷。臣等……從未見窘迫情形竟有至于今日者。
戶部在此折中承認(rèn)財(cái)政已無力繼續(xù)支撐如此龐大的戰(zhàn)事：截至咸豐三年六月前，軍餉直接開支已達(dá)2963萬兩，而主要收入（包括地丁、鹽課、關(guān)稅、捐納）都急劇減少，新稅源一時(shí)無法開拓，以致連內(nèi)帑都已多次動(dòng)用。提出的解決辦法只有兩個(gè)：“將江南三城依限克復(fù)”，將戰(zhàn)事縮??；“將京城現(xiàn)行之官銀票，按應(yīng)撥餉銀酌定成數(shù)，發(fā)交各路糧臺(tái)抵銀支放。”咸豐帝顯然非常重視，當(dāng)天就為此發(fā)出兩份上諭，而且是密諭——“戶部原折抄給密看，勿庸宣示”。一份是給前線的琦善、雷以、向榮、許乃釗等人：
著琦善、向榮等仍遵疊次嚴(yán)旨期限，迅圖克復(fù)三城。倘再觀望不前，朕惟執(zhí)法從事，決不寬待。
此諭以六百里加急送出。咸豐帝可能是覺得戰(zhàn)事若再拖延，僅后勤就能讓前線崩潰，所以做出了如上要求。他和中樞群臣當(dāng)然也明白，不能把全局寄托在前線戰(zhàn)事的萬一之得，于是又同時(shí)發(fā)出了第二份諭旨。
第二份上諭是給各直省督撫，以五百里加急送出：
特再申諭各直省督撫大吏，其就本省地方情形，力籌濟(jì)急之策，權(quán)宜變通，其勢不得不然，惟須得人經(jīng)理，自有實(shí)效，豈可坐等大局渙散，一籌莫展？戶部現(xiàn)行之官銀票，招商分設(shè)官錢鋪，俾官兵領(lǐng)票易錢，并購買銅斤，添爐鼓鑄制錢之外，以為票本，京師試行，頗有實(shí)際，已飭戶部妥議章程，迅速通行各省辦理。
顯然，清政府在羅掘俱窮的局面下，希望借助行鈔、鑄大錢在金融方面有所突破，改變困窘的局面。
綜上所述，至咸豐三年中，清政府的正項(xiàng)收入和庫儲(chǔ)已無力維持龐大的戰(zhàn)爭開支，騰挪之術(shù)已窮，既有財(cái)政體系無可維持，財(cái)政改革被迫啟動(dòng)。
四、十字路口之一：從商稅到厘金
于道光、咸豐交接之際的政局，時(shí)人的認(rèn)知是：“近日紀(jì)綱不振，外則壞于夷務(wù)，內(nèi)則壞于庫案，刑政紊淆，號(hào)令遂至沮格?！闭J(rèn)識(shí)到問題的存在并不等于能下定決心進(jìn)行變革。就清政府而言，變革的動(dòng)力至此仍顯不足：“周大寇述壽陽言，今日之事，窮一分才變一分，此當(dāng)國者閱歷深到之言。然所慮是窮到十分才變?nèi)?，甚且并三分亦不肯變也?！毕特S元年，戶部尚書孫瑞珍的一段話大致能代表當(dāng)時(shí)戶部、甚至整個(gè)官僚體系對(duì)度支問題的基本思想：
國家量入為出、制用舊章原屬有盈無絀。今年因銀價(jià)昂貴，歲入之?dāng)?shù)不能如額，年年常此減少，積少成多遂至一切支放皆行竭蹶。當(dāng)此入項(xiàng)短缺之日，又值出項(xiàng)繁多之時(shí)，此辦理之所以掣肘也。為今之計(jì)，若為有另外加增之項(xiàng)不足以供接濟(jì)，然非有節(jié)省之費(fèi)亦無術(shù)可以加增。且以節(jié)省為加增，必其事曾經(jīng)辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損。
他們認(rèn)識(shí)到銀貴錢賤造成的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政困局，希望能通過開源節(jié)流扭轉(zhuǎn)局面，但措施仍偏向保守：“必其事曾經(jīng)辦過、著有成效方可仿照而行，有益無損”，不愿嘗試新的辦法，使得財(cái)政改革的有力措施難以出臺(tái)。總體而言，清政府當(dāng)時(shí)的思路仍局限于整理財(cái)政，而非改革財(cái)政。其理由不外祖宗之法不可輕易變動(dòng)，或“利不百不變法”。除了傳統(tǒng)的理財(cái)之法，如加強(qiáng)考核，努力完成定額；核實(shí)支出，減少不必要開支；一些臨時(shí)性的措施也被提出，如漕糧海運(yùn)、漕糧折色征收（即折漕）、預(yù)征錢糧等。這一時(shí)期有兩個(gè)新思路值得重點(diǎn)考察：對(duì)商業(yè)征稅、改革錢鈔，二者影響了此后半個(gè)多世紀(jì)清政府的財(cái)政運(yùn)作。
清代前期的財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)稅為主，商業(yè)性稅收主要涉及關(guān)稅和部分雜稅（除粵、閩、浙、江四海關(guān)征收國際貿(mào)易稅外，其余戶關(guān)和工關(guān)的稅收性質(zhì)實(shí)為國內(nèi)通過稅，雜稅中的部分稅種為營業(yè)稅——如牙稅等）。鴉片戰(zhàn)爭前，清政府內(nèi)部和士大夫階層極少有人考慮進(jìn)一步擴(kuò)大工商業(yè)方面的稅收。這背后既有不輕易改變“祖制”的傳統(tǒng)因素，也有此前收支基本平衡、無需多增收入的因素。鴉片戰(zhàn)爭后，因?yàn)橹С龅脑黾雍偷囟〉仁杖胂陆档仍?，收支出現(xiàn)了不平衡。一些比較敏銳的官員注意到了這種新變化，開始將增加收入的方法瞄準(zhǔn)了征收商業(yè)稅。
以王慶云為例。他認(rèn)為：“自來國用不足，莫不加賦于民……而農(nóng)民上供遂成偏重。今商賈擁資千萬，但使家不置田，即一絲一粟未嘗上納。同此踐土食毛，可謂不均。若取商賈之有余……裕國阜民，端在于此?！痹诖酥?，戶部尚書禧恩也曾上折，認(rèn)為商稅很重要，奏請(qǐng)征收商稅，他的規(guī)劃比較簡單：“當(dāng)鋪、銀號(hào)、錢局、糧棧、布莊、綢緞、百貨于什一余利之中，征其十分之一，以成本計(jì)之，則萬取百，千取十?！奔凑魇绽麧櫟?0%。在這些討論中，筆者注意到的一點(diǎn)是：商稅征收的正當(dāng)性、合理性始終沒有得到很好的論證，反而是更多地去論證征收方式。這成為日后商業(yè)稅征收失敗的致命隱患。
戶部對(duì)商稅的討論其實(shí)較早。在咸豐元年十二月之前，各堂官已就此進(jìn)行過數(shù)次討論，只是具體的征收辦法未定。清政府各官員真正開始重視商業(yè)稅，并集中商討此事則要到咸豐二年底至三年初。咸豐二年底，戶部開始起草關(guān)于征收鋪?zhàn)獾淖喔?。此事甚至驚動(dòng)了咸豐帝，于召對(duì)大臣時(shí)詳細(xì)詢問此事的可行性。咸豐三年正月又有布彥泰、德瑛等奏請(qǐng)酌收商稅。王慶云在見到奏折后頗為興奮，以為：“自康熙五十年丁歸地糧之后，農(nóng)民偏苦百有余年。今日以貿(mào)遷之有余，佐地利之不足，情理與運(yùn)會(huì)合，變法之機(jī)，或在于是?！钡逭饲拔唇?jīng)任何輿論宣傳，戶部更沒有考慮商人和市面的情況，遑論與商界進(jìn)行溝通，加之奏折內(nèi)容外泄，外間以訛傳訛，引起了京城市面的恐慌。
由于市面的動(dòng)蕩以及一些官員奏請(qǐng)停止征收商稅，二月十六日，咸豐帝發(fā)布上諭，宣布有關(guān)征收商稅的奏請(qǐng)“均著毋庸置議”。這份上諭的出臺(tái)非常匆忙，甚至連戶部官員也不知曉。我們無從得知咸豐帝何以匆匆出臺(tái)這個(gè)命令，但無論如何已經(jīng)封死了戶部通過商業(yè)稅解決財(cái)政危機(jī)的可能性。制度性的突破只能通過另一個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。
事實(shí)上，清政府在中樞層面否決征收商業(yè)稅固然容易，因?yàn)橹袠写髥T們需遵守皇朝官僚體系內(nèi)部的程序，不能在短時(shí)間內(nèi)出爾反爾，但到了糧餉難續(xù)的基層和前線，采用何種征稅辦法、對(duì)何種經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行征稅已經(jīng)并不重要，重要的是能獲得財(cái)物以供軍需之用。雷以此前長期任職于京師，應(yīng)是考慮到了中樞對(duì)商業(yè)稅的基本態(tài)度，于咸豐三年九月在揚(yáng)州城附近的仙女廟抽收厘金時(shí)，沒有直接稱“征”或“抽”，而是稱“捐”。關(guān)于厘金的創(chuàng)設(shè)，需要特別注意兩份奏折，一份是雷以于咸豐四年三月十八日自行上奏的“奏陳商賈捐厘助餉業(yè)有成效請(qǐng)予推廣折”，一份是同年十一月十六日勝保上奏的“奏請(qǐng)飭統(tǒng)兵大臣督撫仿照雷以辦理抽厘濟(jì)餉片”。
在第一份奏折中，雷以已顯示出與政府觀點(diǎn)的區(qū)別，即不再拘泥于修修補(bǔ)補(bǔ)，而是認(rèn)為財(cái)政已經(jīng)到了必須突破條條框框的時(shí)候。他非常清楚清政府面臨的財(cái)政困境，在奏折里點(diǎn)明了原有財(cái)政收入已不足以供應(yīng)戰(zhàn)事所需：“國家經(jīng)費(fèi)有常，入少出多，勢必日形支絀”；前線此前推行的捐納也不可持久，勸捐“特為時(shí)既久，精力已竭，誠恐未能源源接濟(jì)”；而商戶進(jìn)行捐厘是一種可行的辦法，且不會(huì)引起反彈：“捐厘之法，亦即古人征末之微意，而變通行之。入少則捐少，入多則捐多，均視其買賣所入為斷，絕不強(qiáng)民以所難”，“計(jì)自去歲九月至今（三月）……數(shù)月以來商民相安，如同無事”。在奏折最后，他還提議將這個(gè)辦法推廣到江蘇其他地方，“分委廉明公正之員，會(huì)同各該府州縣，于城市市集之各大行鋪戶照臣所擬捐厘章程，一律勸辦”。
此折上奏不久，咸豐四年三月二十四日隨折發(fā)出上諭：
茲據(jù)雷以所奏捐厘章程，系于勸諭捐輸之中，設(shè)法變通，以冀眾擎易舉。據(jù)稱里下河一帶，辦有成效。其余各州縣情形，想復(fù)不甚相遠(yuǎn)。……若事屬可行，即督飭所屬勸諭紳董籌辦。其有應(yīng)行變通之處，亦須悉心斟酌。總期于事有濟(jì)，亦不致滋擾累，方為妥善。
想來與一年前否定商稅有關(guān)，中樞不愿承擔(dān)推廣之責(zé)，將主動(dòng)權(quán)交給了在前線的兩江總督怡良、江蘇巡撫許乃釗和江南河道總督楊以增。筆者未見三人的回復(fù)，但從后來勝保的奏片來看，三人雖也面臨著巨大的財(cái)政壓力，但仍未推行此事。在揚(yáng)州前線統(tǒng)兵的欽差大臣勝保被迫于十一月十六日再次就厘金問題上奏：
（抽厘助餉）行于用兵各省，可助軍糈，推行于各省，更多利益。況商捐商辦，弊混難生，利中取厘，無傷于本?！煞裾?qǐng)旨飭下各路統(tǒng)兵大臣，會(huì)同本省、鄰省各督撫、都統(tǒng)、地方官并公正紳董，仿照雷以及泰州公局勸諭章程，悉心籌辦？
勝保深受前線軍餉不足的困擾，也看到抽厘帶來的巨大利益，卻苦于無法得到督撫的支持，于是奏請(qǐng)?jiān)诟魇∈┬欣寰?。此折得到批?zhǔn)，此后厘金開始逐步推行于全國。
當(dāng)厘金作為一種稅基更廣泛、稅率更靈活、奏銷更不受中樞監(jiān)控的商業(yè)稅種出現(xiàn)之后，在數(shù)年時(shí)間里迅速推廣到各個(gè)省份。但中樞仍拘泥于咸豐二年的討論，不愿承認(rèn)其合法地位。結(jié)果就是，厘金一直處于一種“名不正言不順”的尷尬地位，加之受到種種攻擊，終無法成為正式稅種。終清一代，盡管同為商業(yè)稅的關(guān)稅（常稅和洋稅）也有種種弊政，但無人議及裁撤，而厘金始終不斷受到批評(píng)——雖然督撫們以沉默的方式堅(jiān)持了下來。此種情形當(dāng)與厘金初始時(shí)沒有獲得商業(yè)稅的正式名義有極大的關(guān)系。
商業(yè)稅推行失敗、厘金的“猶遮半面”，其結(jié)果就是清政府在此后一直受困于稅源不足。即使新政時(shí)期各地陸續(xù)對(duì)商業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行了稅費(fèi)的征收，但多名不正言不順，且中間環(huán)節(jié)和征稅成本過高，不僅數(shù)額不大，還使得政府飽受詬病。
五、十字路口之二：錢、鈔改革
清初也實(shí)行過一段時(shí)間的紙鈔，因此紙幣對(duì)于清朝官員而言并不陌生。到咸豐三年財(cái)政極度緊張之時(shí)，官員們不約而同開始考慮用金融手段解決財(cái)政困難。王慶云認(rèn)為：“今日國家利權(quán)與度支生路，全視錢法之經(jīng)理得宜?！辫b于行鈔和鑄大錢二者的路徑、結(jié)果不同，以下分別論述。
鑄大錢的奏請(qǐng)頗早，早在王茂蔭咸豐元年九月上“條議鈔法折”之前，京師內(nèi)外的很多官員已經(jīng)關(guān)注銀錢問題，王慶云在道光二十八年就有《鑄大錢條議》。但這個(gè)時(shí)期鑄大錢的目的主要在于改善當(dāng)時(shí)銀貴錢賤的問題。咸豐二年后中外再提鑄大錢時(shí),目的發(fā)生了改變，各位上折的官員討論的已經(jīng)轉(zhuǎn)向如何以此“開辟財(cái)源，籌措餉需，彌補(bǔ)財(cái)政之不足”。目的的轉(zhuǎn)變也影響到了其政策，即不顧忌可能造成的通貨膨脹和貨幣貶值。若按照時(shí)間排列，我們大致可以發(fā)現(xiàn)，早期的很多奏請(qǐng)鑄大錢者多有顧忌，或者說是堅(jiān)持鑄大錢的基本原則，即“足銅本”、“加錢工”、“搭放”、“搭收”。后來，這些基本原則在執(zhí)行時(shí)都被放棄，只是一味強(qiáng)調(diào)“票面價(jià)值”。其結(jié)果自是陷入困境。我們?cè)诖艘院愦旱淖嗾蹫槔治鲨T大錢從上奏到戶部執(zhí)行的過程。
大理寺卿恒春于咸豐三年二月十二日奏請(qǐng)鑄造當(dāng)五、當(dāng)十至當(dāng)百的精制大錢，并請(qǐng)?jiān)试S大錢隨意流通，“每月搭放兵餉、工費(fèi)等錢及戶部支放各項(xiàng)銀兩酌量配發(fā),與制錢相權(quán)而行。所有關(guān)稅、契稅暨入官各項(xiàng)咸使銀錢并交，即以大錢與制錢兼收。上下流通即無不便之患”。
此折下戶部議覆，戶部各堂官也多以為然，隨即在議覆折中稱“擬請(qǐng)旨派令大理寺卿恒春會(huì)同臣部，于應(yīng)議原奏三條面加考訂，熟商妥辦，庶幾酌盈劑虛，行之有效，藉錢之有余，補(bǔ)銀之不足，于經(jīng)費(fèi)不無裨益”。恒春隨即來到戶部，與戶部官員商討鑄大錢的各細(xì)節(jié)。在自二月二十六日起的數(shù)次討論中，恒春與戶部官員在諸多細(xì)節(jié)問題上意見參差，幾經(jīng)磋商之后，戶部又遲遲不愿上奏，至四月二十九日方上奏加鑄大錢及當(dāng)十大錢式樣：“寶泉局稟稱：重一錢之制錢并重六錢之當(dāng)十大錢業(yè)經(jīng)鑄就。……以后卯錢照式一律鼓鑄……其當(dāng)十大錢鑄造足數(shù)，即于放錢各款內(nèi)按數(shù)分配制錢搭放，并許民間以此項(xiàng)大錢完納地丁稅課。以節(jié)銅斤而便民用，俾大錢日益流通?！?/span>
事情至此，除了還需確定其他當(dāng)十、當(dāng)百大錢的式樣外，鑄大錢的行動(dòng)似乎可以告一段落。但激進(jìn)的提議接踵而至，到七月初九又有舒精阿奏請(qǐng)“添鑄當(dāng)五百、當(dāng)千大錢”。在他看來，既然當(dāng)十、當(dāng)五十的大錢可以施行，當(dāng)五百、當(dāng)千的大錢也同樣可以。也許是受這種名義貨幣理論影響，咸豐帝看到奏折后沒有覺得荒謬，而是要求“戶部妥議具奏”。在種種激進(jìn)的奏請(qǐng)之下，寶泉局到咸豐三年十一月鑄成了當(dāng)五、當(dāng)十、當(dāng)五十、當(dāng)百、當(dāng)五百、當(dāng)千六種大錢。另外，因?yàn)殂~的不足，清政府還發(fā)行了數(shù)種不同面值的鐵錢、鉛錢。貨幣種類的增加也意味著民間貨幣認(rèn)知的復(fù)雜化和交易成本的增加，鑄錢成本的下降也就意味著盜鑄概率的增加。新貨幣驟然出現(xiàn)，面值大額化，導(dǎo)致大錢在市面的貶值成為必然。到推行近一年后的咸豐四年十月十五日，有人奏稱：“其大錢行市，始而每吊價(jià)值五六百文，后則日甚一日，每吊只值三百余文，今則竟無行市矣”。此說自有夸張之處，而此時(shí)清政府若能減量發(fā)行，鑄幣精良，上下流通則尚可維持。但事實(shí)上除了盜鑄私鑄的巨大沖擊，最為糟糕的是，地方政府（如順天、直隸、山東、山西等處）竟然在民眾繳納稅款時(shí)，“勒索挑剔，不肯收納?！边@就使大錢陷入發(fā)行—貶值—民眾拒收—官府拒納—再貶值的惡性循環(huán)。
行鈔法大致包括兩個(gè)方面，即錢鈔/錢票/寶鈔和銀鈔/銀票。錢鈔原本在市面（京師和外省）上已有流通，錢鈔的施行大抵也是以此為依據(jù)，認(rèn)為商人既可使用，政府也可發(fā)行。鑒于錢鈔發(fā)行數(shù)額不大，社會(huì)影響也較弱，本文于此暫不做討論。銀鈔以往研究也較為深入，筆者在此主要討論其理論與實(shí)施中的技術(shù)手段。
銀鈔的流通在宋元明時(shí)期即已存在，清初也曾發(fā)行。因此，以金融改善財(cái)政的思路很快轉(zhuǎn)到發(fā)行銀鈔上。王茂蔭在咸豐元年的《條議鈔法折》中闡述銀鈔的益處：“鈔法之行之自上，原不強(qiáng)民。然利輕赍與行遠(yuǎn)，無成色與重輕，較之金銀，于民為便。……有持鈔至者，或作交錢糧，或兌換銀錢，均即如數(shù)兌交?！憋@然，王茂蔭在認(rèn)識(shí)到鈔法危害的同時(shí)——他列出了行鈔的10種弊端，也知曉鈔法對(duì)貿(mào)易和民生的巨大益處，從理論角度論證了銀鈔發(fā)行的合理性。但他認(rèn)知中的銀鈔是一種可兌換貨幣，這就意味著政府需要有大量的貴金屬儲(chǔ)備，因此他的提議非常小心謹(jǐn)慎，只是說“部中每歲制鈔十萬”。這種提議在承平時(shí)期或許可行，但當(dāng)政府將其視為解決財(cái)政困境的手段時(shí)，十萬兩不過是杯水車薪，必定難以接受，遭到駁斥自在情理之中。
戶部在咸豐二年十二月的奏議中避而不談貨幣理論，只云：“京師錢票流通，就其法而擴(kuò)充之，民以習(xí)見而相安，事以推行而盡利。”于兌換與否則云：“于京城內(nèi)外招商設(shè)立官銀錢號(hào)三所，每所由庫發(fā)給成本銀兩。再將戶工兩局每月交庫卯錢，由銀庫均勻分給官號(hào)，令其與民間鋪戶銀錢互相交易。”顯然也將其視為可兌換貨幣。此折因?yàn)楹芏嗉?xì)節(jié)考慮不足而受阻。到了商稅無法推行的咸豐三年二月，匆匆出臺(tái)的《試行官票擬訂章程十八條》中仍堅(jiān)持“凡各衙門領(lǐng)到官票，赴銀錢號(hào)兌換銀錢者，或換現(xiàn)銀，或換現(xiàn)錢，或換錢票，均照票上所開平色照數(shù)付銀，暨按本日市價(jià)還給錢文錢票，毋許克扣”。銀鈔性質(zhì)的變化發(fā)生在七月二十一日的《奏定推行官票章程》，其中提及各省“不準(zhǔn)以銀票搭解戶部”；到十一月的《寶鈔章程》，則干脆不再提及兌換問題。我們從市面的反應(yīng)也可一窺其兌換與否造成的影響。
咸豐三年九月初二日，給事中英綬稱：“乃近日部發(fā)俸銀官票約六七萬兩，初出之時(shí)商民爭購。旋因官鋪倡言戶部無本不肯收換，于是市廛觀望，收者漸稀。……官票幾成廢紙?！睉舨考惫貙y鈔變?yōu)椴豢蓛稉Q貨幣的政策引起了巨大反彈。九月十八日綿愉的奏折倒是提及了他們的貨幣理論：
有銀票以便出納，必須有錢鈔以利通行。……且鈔法系歷代已行之政，并非易事創(chuàng)舉。擬請(qǐng)明頒諭旨，宣示中外，繼自今京師以及各直省，由部頒行銀票錢鈔，俾文武官員軍民人等，咸知銀票即是實(shí)銀，錢鈔即是制錢，上下一律流通，其錢鈔民間日用周轉(zhuǎn)行使，并準(zhǔn)完納地丁錢糧、鹽關(guān)稅課，及一切交官等項(xiàng)。至京外各庫搭收搭放，隨核定成數(shù)，務(wù)令出入均平，至多以五成為率。
同日發(fā)布的上諭也持相同說法。此前學(xué)界多認(rèn)為錢鈔的不可兌換性是造成行鈔失敗的主因，但我們今天所接觸的貨幣大抵都是不可兌換貨幣，這就讓我們思考：未必僅僅是因?yàn)椴豢蓛稉Q造成銀鈔發(fā)行的崩潰，中間的技術(shù)手段是否也造成了巨大的負(fù)面影響。
從事后的檢討而言，在發(fā)鈔的過程中有一些技術(shù)手段頗有不足。所謂技術(shù)手段不外是以下各個(gè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施：鈔幣設(shè)計(jì)、印鈔、發(fā)放、流通、回收。前輩學(xué)者在后三個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)有較好的研究，本文著眼于前兩個(gè)環(huán)節(jié)。
在銀票設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)，清政府不僅屢次變動(dòng)，而且設(shè)計(jì)得過于復(fù)雜。在咸豐三年二月十七日的《試行官票擬訂章程十八條》中銀票分為四種，“一兩、五兩、十兩、五十兩，均系二兩京平，準(zhǔn)作足色。其式定為二等：一兩與五兩同，十兩與五十兩同”；其數(shù)額為“以十二萬為準(zhǔn)”；其票面設(shè)計(jì)極為復(fù)雜，“每張中間銀數(shù)上蓋用圖記。右邊印格外，寬留二寸，編號(hào)記數(shù)，騎縫蓋用戶部堂印，裁下以為票根。左邊于簿上記號(hào)，騎縫蓋用關(guān)防，并由官票所添用花押。票四圍用龍水紋，上橫書戶部官票四字，兼用滿漢字樣。中書準(zhǔn)二兩平足色銀若干兩。左書咸豐某年月日，右書某字第幾號(hào)。下留四分之一，小楷細(xì)書法律于上，銅板鐫成，靛花刷印。鑄關(guān)防圖記，俱用滿漢篆文?！?/span>
到了最后定稿的七月二十一日《奏定官票章程》中，擬訂外省用的銀鈔分為“一兩、三兩、五兩、十兩、五十兩”五種；其數(shù)額為“貳百萬兩”；其票面設(shè)計(jì)又分為糧臺(tái)票張和藩庫票張兩種，每種都不同編號(hào)，前者“將一兩票編為仁字號(hào)，三兩票編為義字號(hào)，五兩票編為禮字號(hào)，十兩票編為智字號(hào)，五十兩票編為信字號(hào)，仍于票面加用糧臺(tái)兩字紅戳，與藩庫發(fā)行之票各歸各項(xiàng)”，后者“各按省名加用紅戳，仍于千字文內(nèi)除上半本留為京票編號(hào)之用，即接用宮字為一兩票號(hào)，殿字為三兩票號(hào)，盤字為五兩票號(hào)，郁字為十兩票號(hào)，樓字為五十兩票號(hào)。本年各省票號(hào)同此五字，下年以次遞推”。
在印鈔印制的環(huán)節(jié)，也同樣過于復(fù)雜并不合用。京師所用銀票用“高麗苔箋”，外省銀票用“高麗紙”。銀票的大小也超出了一般人方便使用的程度，“一兩與五兩者長八寸、寬五寸，十兩與五十兩者長一尺、寬六寸?！便y票所用關(guān)防由禮部鑄造，而印制所用銅板要由內(nèi)務(wù)府鑄造，因此與戶部三方之間多有掣肘。例如戶部于二月得到朱批后即急于印制銀鈔，但“票版鐫銅，造辦處不任其事；官錢票版亦未造起。諸事掣肘如此”。
戶部在設(shè)計(jì)時(shí)，即將外省銀票與京師銀票相區(qū)別，不僅在紙張方面，而且在票面方面都作了區(qū)別：除了京票的1、5、10、50，不知為何還多出了3兩的面額；京票加蓋戶部官票所紅戳，外省銀票加蓋糧臺(tái)或藩司的紅戳。除了可能便于勾稽/審核之外，其實(shí)給自己和使用者造成了諸多的麻煩。各省對(duì)銀票反應(yīng)并不積極，甚至有抵制行為。
與鑄大錢由各省自行其事不同，戶部顯然比較小心，將銀票的印制緊緊控制在自己手中。但在當(dāng)時(shí)的通訊條件下，一旦發(fā)出，戶部即無法掌控。從數(shù)額的角度，清政府在咸豐十年停止發(fā)行并清理時(shí)，統(tǒng)計(jì)的結(jié)果是“已造寶鈔二千四百余萬串，已掣字之寶鈔，約計(jì)八百余萬串，已造銀票約計(jì)九百余萬串，已掣字銀票一百九十余萬兩”。未掣字的為空鈔，掣字的也未必投入流通，即使掣字的全部算做實(shí)鈔，以2串∶1兩計(jì)算，加上銀票，也不過600萬兩左右，僅為平時(shí)半年多的京師俸餉額，實(shí)不為多，似不可稱之為“濫發(fā)”。因此，我們需要從其他角度考慮發(fā)鈔失敗的原因。
湯象龍?jiān)鴮?duì)清政府金融改革的失敗原因進(jìn)行了總結(jié)：理論基礎(chǔ)錯(cuò)誤；施行中缺點(diǎn)很多，如錢鈔制度過于復(fù)雜，發(fā)行數(shù)額過大，工本過于節(jié)省導(dǎo)致私鑄泛濫等。筆者以為，還有一些問題值得指出：如理論上，各官員對(duì)于大錢和鈔法的理論認(rèn)識(shí)不足是導(dǎo)致其無法順利實(shí)施，并在遭遇挫折后退讓的主觀原因；在實(shí)施過程中，其實(shí)大錢和錢鈔經(jīng)過多次貶值后已有逐步被接受的跡象，甚至鐵錢在山西的推行也效果不錯(cuò)。戶部事務(wù)繁雜，而金融方面更是首次推行，錯(cuò)誤在所難免。最后的失敗原因還是得從細(xì)節(jié)的諸多失誤導(dǎo)致反彈，理論的錯(cuò)誤導(dǎo)致反彈之后無法堅(jiān)持的角度去考慮。
關(guān)于錢鈔改革的失敗，還需要從當(dāng)時(shí)的社會(huì)和政治背景去考慮。自1853年3月占領(lǐng)南京之后，太平軍隨即展開北伐，于10月逼近天津，京師震蕩。此后雖然敗退并被優(yōu)勢清軍包圍，但仍堅(jiān)持至1855年6月。即使普通百姓未必傾向太平軍，但一支敵對(duì)勢力的軍隊(duì)逼近“首善之區(qū)”，無疑會(huì)使清政府的公信力受到質(zhì)疑。匆忙之間推行的大錢和紙鈔相比于制錢和白銀，缺乏自身價(jià)值，更需要政府的信用和公信力。其混亂和最終的失敗自也在情理之中。
戶部鑄大錢、行鈔失敗的影響幾乎貫穿整個(gè)晚清：自此之后，戶部喪失了大部分原本可以獲得的鑄幣稅；自此之后，中國社會(huì)長期受貨幣供應(yīng)不足的困擾，以致金融控制權(quán)由民間資本尤其是外資銀行所主導(dǎo)；自此之后，中國的幣制進(jìn)一步紊亂（當(dāng)十、當(dāng)五大錢以及錢票尚在流通），給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成諸多負(fù)面影響。
結(jié)語
發(fā)生在道光末年的第一次鴉片戰(zhàn)爭和戶部銀庫虧空案都對(duì)清政府的財(cái)政構(gòu)成了一定的沖擊，但影響有限。真正導(dǎo)致其財(cái)政困局的還是因?yàn)槭罩У奈ｋU(xiǎn)平衡：正項(xiàng)收入為4000萬兩左右，政府開支額大約4500萬兩，需要?jiǎng)佑酶鞣N閑雜款項(xiàng)（包括捐納）方能維持基本的平衡。
勉強(qiáng)以收抵支的財(cái)政格局，面對(duì)勃然而興的太平天國運(yùn)動(dòng)，自不免捉襟見肘。僅起義爆發(fā)后數(shù)月，清政府即面臨無款可撥的尷尬境地，王慶云不由哀嘆：“粵東奏籌撥西省軍需并廷寄藩關(guān)各庫均已無可籌撥。軍興而支絀至此，為之奈何？”
雪上加霜的是，疆臣與領(lǐng)兵大員們各有打算：“天下度支，只有此數(shù)，有余不足，全在挹彼注茲。自軍興以來，奉撥之款紛紛奏請(qǐng)改撥。其中固有實(shí)在支絀者，亦有豫占地步、借詞諉卸者，更不免有名存實(shí)亡、扶同掩飾者。山東本年三次籌備，動(dòng)給銀七十五萬兩，今又請(qǐng)改撥甘黔兵餉百十四萬兩。真可謂不情之請(qǐng)?！闭{(diào)控能力的下降導(dǎo)致原本可以劃撥的款項(xiàng)成為無著的款。戶部只能寬為籌款；地方則以本地為出發(fā)點(diǎn)考慮撥款與否，甚至截留經(jīng)過本省的外省協(xié)撥款項(xiàng)；戶部又進(jìn)一步拓寬撥款口徑。這就陷入了一個(gè)惡性循環(huán)之中。
作為大學(xué)士管理戶部事務(wù)大臣的祁寯藻曾在一首詩中自陳：“獨(dú)愧計(jì)臣心力竭”。后世的學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)的戶部官員多有非議，但綜合材料來看，度支部門應(yīng)該算是竭盡全力去完成籌集糧餉的任務(wù)，戶部官員的職業(yè)操守或能力也有值得肯定之處。如王慶云曾說戶部漢尚書孫瑞珍：“孫大農(nóng)咯血在假，與談公事，亦娓娓忘倦，可以為難矣”。滿尚書禧恩，“迨時(shí)事日棘，不敢以病軀求退，盡瘁以正命”；接任禧恩的文慶，也是一位有度量、有學(xué)識(shí)的滿洲官員；而王慶云更是被后世稱為晚清最重要的“度支能臣”之一。
雖然如此，但戶部官員的努力多是在原有框架下的修補(bǔ)，是一種裱糊而已。其效果，自可從地方大員們的諸多埋怨見其不如人意之處。
筆者以為，從后世的角度，可從多個(gè)角度檢討其舉措的不足。首先是在稅收理論和金融理論上。農(nóng)業(yè)稅、商業(yè)稅和直接稅是近代國家財(cái)政的主要收入來源。直接稅的征收涉及更多社會(huì)理論和社會(huì)控制手段，姑且不論。中國傳統(tǒng)社會(huì)以農(nóng)立國，稅收也立足于此。商業(yè)稅的征收一直處于弱勢，以致無法從理論上尋找其征稅的合理性，以后世承認(rèn)的商業(yè)稅之一關(guān)稅為例，清政府常常宣稱其設(shè)置的目的在于“設(shè)關(guān)以寓譏察，非專為與商賈較量錙銖”。禧恩、王慶云等人雖然支持、提議征收商稅，但在理論上也只是認(rèn)為農(nóng)商二者的征稅不均，或者是直接認(rèn)為其可為稅源，并未從征稅的合理性、公平性角度探討，以致在咸豐三年上折、討論時(shí)仍心有忐忑，“征商于關(guān)稅之外，本非仁政。然稽本朝之故事，察農(nóng)商之苦樂，權(quán)出入之盈虛，似亦在當(dāng)行之列?！倍惿形凑鳎魇抡咧畾庖佯H。在鑄大錢、行鈔法的問題上也大抵如此，罕有人去討論鑄大錢的必要性、合理性，只是解釋鑄大錢的可行性。銀兩與錢文之間1∶1000的比價(jià)，造成中等數(shù)額交易的極度不便，例如幾百文的交易額，僅是點(diǎn)數(shù)就是一個(gè)大麻煩，更何況還有巨大重量造成的運(yùn)輸/攜帶不便。而這一點(diǎn)卻極少有士大夫進(jìn)行論述，他們大多從銅不足、銅本過高等角度進(jìn)行論述。
其次是他們的技術(shù)手段。筆者以為存在諸多值得商榷之處：征商原本是一個(gè)重要的擴(kuò)展稅源方向，戶部也經(jīng)過了諸多籌備，但商稅的討論泄露于外界，引起市面的恐慌，并進(jìn)而使商稅的出臺(tái)功虧一簣；由地方發(fā)起的厘金卻一直沒有給予正式的名義，更沒有將之?dāng)U展到商業(yè)的各環(huán)節(jié)，使得清政府即使在所謂“同光中興”時(shí)期依舊處于財(cái)政窘迫的狀態(tài)；錢鈔改革過程中，大錢和紙鈔的繳稅多受刁難，使得新幣（包括大錢和紙鈔）無法得到市場主體的信任，隨著信用的不斷降低，新幣勉強(qiáng)運(yùn)行數(shù)年后被迫退出了市場，其惡劣的后果是直至清末新政初期，仍不敢發(fā)布政府背書的紙幣，大大限制了國家的金融控制能力和財(cái)政擴(kuò)張能力。
再次是對(duì)財(cái)政支出的控制能力偏弱。西方近代國家多以預(yù)決算制度控制支出，清政府平時(shí)也有春秋撥制度控制財(cái)政支出，其具體方法是按照則例對(duì)各衙署的奏銷清單進(jìn)行事后核銷。但一至戰(zhàn)時(shí)，此種奏銷制度多陷于混亂，常常成為胥吏上下其手的機(jī)會(huì)。除了事后的核銷，對(duì)于抵抗太平軍的清政府而言還有一個(gè)重要問題是如何應(yīng)對(duì)各地的奏撥，例如咸豐三年時(shí)戶部就不無怨懟地說，各地“徒知遇事請(qǐng)撥，動(dòng)輒望之鄰省”。戶部聯(lián)合兵部試圖通過核實(shí)兵馬實(shí)數(shù)以控制各地的軍事開支，各領(lǐng)兵大臣則回報(bào)以大而化之的清單。到洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起之后，新事物（洋務(wù)）的核銷更是因?yàn)闆]有則例可以遵循，只能聽之任之。此種情形要到清理財(cái)政、推行預(yù)決算制方始有好轉(zhuǎn)的可能。
何烈認(rèn)為1853—1855年為清政府的財(cái)政崩潰期，而這一時(shí)期恰恰是清政府內(nèi)部進(jìn)行財(cái)政變革探索的重要時(shí)期，此后成為財(cái)政支柱之一的厘金也正是在這個(gè)時(shí)期醞釀并傳布各省。本文探討的一個(gè)要點(diǎn)是，除厘金外，清政府在這個(gè)時(shí)期還進(jìn)行了多種探索，如商業(yè)稅中的商稅/鋪稅（與后世的營業(yè)稅較為接近），以及錢鈔改革中的大錢、紙鈔（與后世的可兌換貨幣比較接近）。由于諸多原因?qū)е碌倪@些探索的失敗，影響到此后的財(cái)政運(yùn)作，以致直到覆滅，清政府財(cái)政仍陷于困窘的狀態(tài)。
此前，很多研究者都認(rèn)為，清政府在咸豐四年后終將財(cái)權(quán)下放，允許督撫和帶兵大員“就地籌餉”系無奈之舉。筆者也認(rèn)同此觀點(diǎn)，但需要附加說明的是，無奈是一方面，另有一方面則可認(rèn)為是一種推卸，皇帝和戶部在推卸責(zé)任，尤其是戶部放棄了自己作為“財(cái)賦總匯之區(qū)”的責(zé)任。其惡果影響長遠(yuǎn)：戶部某種程度上喪失了調(diào)配全國財(cái)政的職權(quán)；督撫們除了自行征稅（尤其是私設(shè)厘卡），彼此間私下劃撥、挪借成為常態(tài)，分散型財(cái)政開始出現(xiàn)。
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