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左學金 春燕
“十二五”以來上海城市交通建設從注重解決中心城區(qū)交通轉向市域交通建設，突破性地擴大了上海城市公共交通尤其是軌道交通覆蓋的空間。但是目前使用地鐵等公交設施從中心城到各新城往返耗時4小時以上，中心城與市域新城之間的交通聯(lián)系仍然是上海城鎮(zhèn)交通體系的薄弱環(huán)節(jié)。近日公布的《上海市城市總體規(guī)劃綱要概要》明確提出上海市域各新城要規(guī)劃1條以上城際鐵路或軌道快線通過。本文借鑒日本東京都市圈的經(jīng)驗，對上海市域快速鐵路或軌道快線的規(guī)劃建設問題展開討論并提出相關政策建議。
上海城鎮(zhèn)交通體系
的薄弱環(huán)節(jié)
目前上海市中心城與各新城之間已建成（或在建）一些軌道交通線路，但是這些以城市地鐵為主的軌道交通還不夠便捷快速。如在上海各新城中，除松江新城外，從中心城（以人民廣場為出發(fā)地）到各新城（以相關區(qū)縣或鎮(zhèn)政府所在地為目的地）利用公交往返所需時間都在4小時以上。由于耗時太長，難以滿足中心城與新城之間的通勤需要，并且影響了新城的商務環(huán)境和中心城區(qū)的部分服務業(yè)企業(yè)向各新城的疏散轉移。根據(jù)調研上海金橋園區(qū)、銀行卡園區(qū)和張江科技園青浦園區(qū)的從業(yè)人員普遍反映公共交通不便是制約上海高科技園區(qū)發(fā)展的重要因素。當然這里除了中心城與新城缺少快速交通聯(lián)系外，還涉及科技園區(qū)如何進一步實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”規(guī)劃與建設模式的問題。
從到達上海中心城的“時間距離”來看，上海各新城與上海周邊城市相比并不占據(jù)優(yōu)勢。如目前使用公共交通從人民大道到杭州市政府的單程所需時間約2小時。這種情況在一定程度上可以解釋上海市域各新城為何未能在長三角城市群中的發(fā)展中取得先機。
近日發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃綱要概要》明確要構建新城相對獨立的交通體系；各新城規(guī)劃1條以上城際鐵路或軌道快線通過，依托骨干道路完善主城區(qū)與新城、新城之間的公共交通通道，建立以新城為核心的城鎮(zhèn)圈快速路系統(tǒng)。我們認為上述規(guī)劃對于完善與上海城鎮(zhèn)體系相適應的交通體系，對于提升上海各新城的功能具有重要意義，而上述規(guī)劃的成功實施，有賴于上海市郊鐵路的建設。
他山之石可以攻玉。日本東京都市圈在市域鐵路規(guī)劃建設以及多元化建設融資和管理方面可為上海市郊鐵路建設提供重要借鑒。
東京都市圈
的市域交通建設
1.JR快速城郊鐵路建設。JR快速城郊鐵路由國家規(guī)劃和投資建設。上世紀60年代為增強首都圈國有鐵路通勤運輸能力，加強東京中心區(qū)通往周邊郊區(qū)方面的快速交通建設（包括復線建設），解決首都圈交通擁堵問題，日本國有鐵路常務會議提出東京首都圈JR快速城郊鐵路建設方案，并成為日本第三次首都圈計劃的重點投資項目。1965年度至1980年代初，由國家投資的東海道本線-橫須賀線、中央本線、高崎線-東北本線、常磐線、總武本線等五線交通及復線建設相繼完成；1970-1990年代完成了武蔵野、埼京、京葉線的復線建設。JR快速城郊鐵路建設對于東京都市圈的市域交通網(wǎng)建設產(chǎn)生了重要影響，東京周邊可以通過JR城郊快速鐵路直接進入市內陸鐵系統(tǒng)，緩解了首都圈交通問題。以下是東京都市圈軌道交通示意圖：
從圖中我們可以看到，城郊鐵路主要通過鐵路環(huán)線山手線與市內陸鐵系統(tǒng)連通。山手線全長34.5公里，環(huán)線內側區(qū)域布設地鐵線路，外側向外呈放射狀布設鐵路線。該線從東京都港區(qū)的品川站出發(fā)，途經(jīng)涉谷、新宿、代代木、東京、池袋等29個車站，其中24個是換乘站。
2.地方性私營鐵路建設。日本在新城開發(fā)過程中十分重視快速鐵路建設，為加強新城鐵路建設制定了“推進大都市土地開發(fā)和鐵路一體化建設特別措施法”。東京在進行新城建設中，各級政府積極制定政策鼓勵社會力量參與新城快速鐵路建設，私營地方性鐵路是配合東京郊區(qū)開發(fā)和新城建設的城市基礎設施建設重點項目。在各種優(yōu)惠制度的影響下東京都市圈的私營地方性鐵路規(guī)模超過JR國有鐵路，連接多摩新城、多摩田園都市新城、千葉新城、港北新城等的新線鐵路都屬于私營地方鐵路，成為東京城郊外快速交通的重要保障。私營地方鐵路根據(jù)投資構成分為私有鐵路和混合所有制（第三方）鐵路，不論是哪類私營鐵路其最大特點之一是便捷的時效性。以東京連接千葉新城和埼玉的東葉高速線和埼玉高速鐵路線為例，各線路列車至東京中心城區(qū)都為一站式，僅在千葉縣和埼玉縣內各設有8和7個站點，快速便捷的城郊鐵路列車確保了東京都市圈新城的時間距離優(yōu)勢。
關于上海未來城郊軌道交通建設的政策建議
1.國有鐵路資源利用。上?，F(xiàn)有的兩條重要的國有鐵路滬寧和滬杭鐵路列車班次非常密集。如每日經(jīng)滬寧線進入上海的高鐵列車達70多個班次，白天平均十多分鐘就有一列高鐵列車途經(jīng)嘉定新城。除高鐵外每日還有數(shù)十班普通列車經(jīng)滬寧線到達上海。上海市如能通過與交通部及中鐵總公司的協(xié)調，實現(xiàn)滬寧、滬杭線部分列車班次在新城（嘉定和松江）以及在上海中心城各停靠一站，就可利用國有鐵路資源滿足上海中心城與新城的快速交通需要。對于利用高鐵上下班通勤人員可采用月票制。當然，中鐵總公司可通過提供服務來增加可觀的營運收入，所以這是一個上海市與國鐵雙贏的方案。
2.市郊鐵路或軌交快線建設。當然，除嘉定和松江新城外，目前上海市域其他新城沒有國鐵線路通過，它們與中心城的快速交通聯(lián)系需要通過新建市郊鐵路或其他快速軌道交通來實現(xiàn)。市郊鐵路與城市地鐵系統(tǒng)可主要通過一個環(huán)線（如地鐵4號線）連接起來。
據(jù)報道，北京規(guī)劃約1000公里市郊鐵路來連接京津冀。市郊鐵路包括通達150公里及以上的區(qū)域的鐵路干線網(wǎng)，以及主要解決30到70公里出行需求的市郊鐵路，以及運行距離為70到150公里的快速連通京津冀主要城市群的城際鐵路。上海市域各新城（不計崇明）離中心城區(qū)一般在40-80公里之間，城郊鐵路除連接中心城區(qū)與上海市域各新城外，還可進一步連接鄰近的長三角城市，逐步形成跨越上海市域范圍的上海都市圈交通網(wǎng)。
為了更快更有效地規(guī)劃和建設市郊鐵路或軌交快線，需要借鑒日本東京都的經(jīng)驗，推動混合所有制鐵路建設，動員社會力量的參與并實現(xiàn)新城的“公交導向開發(fā)”。
3.混合所有制的鐵路建設?；旌纤兄畦F路是指政府、企業(yè)、金融機構等共同出資建設的鐵路基礎設施，設施建設完成后以混合所有制形式實行企業(yè)化的運營管理。從東京的城郊鐵路經(jīng)驗看，混合所有制鐵路建設規(guī)則包括（1）無息貸款，由代表政府管理職能的專職機構負責利用設立的“鐵路建設基金”向計劃進行新城交通建設的第三方提供免息貸款，貸款金額按照建設總投資設置上限（東京城郊鐵路的無息貸款上限為總投資的40%）。（2）投資的其余部分由企業(yè)和相關地方政府共同承擔。如東葉高速鐵道建設投資由千葉縣（出資26.4%）、船橋市（24.2%）、八千代市（23.0%）、東京地鐵（13.8%）、京成電鐵公司（3.7%）共同籌集。（3）混合所有制鐵路建設要求組織由各出資方組成的具有法律地位的協(xié)議委員會協(xié)商建設事宜，鐵路建設完成后由專業(yè)的鐵路運營企業(yè)以股份公司的形式管理運營。
今后上?？山梃b東京經(jīng)驗，通過市政府、區(qū)政府、中鐵總公司、地方企業(yè)和金融機構等共同出資建設市郊鐵路，建成后采取混合所有形式進行企業(yè)化運營管理。這樣可減輕交通建設的投資風險，同時通過企業(yè)參與減少政府決策可能出現(xiàn)的失誤。
4.鼓勵社會力量參與地方鐵路建設。社會力量是政府以外的投資團體，包括企業(yè)與財團等。上?？梢越梃b東京的經(jīng)驗，將地鐵線路的投資與新城的規(guī)劃建設結合起來，通過政策補貼或允許企業(yè)多元化經(jīng)營等方式鼓勵社會力量參與新城鐵路建設。具體措施為：（一）利用針對新城快速鐵路建設的優(yōu)惠政策，鼓勵和促進新城快速交通建設。在這方面東京的做法是實施貸款補貼和設立基金推進城郊快速交通建設。1972年日本鐵路建設公團實施對私有鐵路改良和建設項目的利息補助，該制度規(guī)定私營鐵路建設的貸款償還期限為25-30年，對貸款利息超過5%的部分可以實施特殊資金補貼。這一政策在東京都市圈城郊鐵路建設中發(fā)揮了很大作用。1987年東京都政府又提出了“特定都市鐵道建設儲備金制度”，并制定了“特定都市鐵路建設促進特別法”，其中規(guī)定允許私有鐵路將部分交通運輸?shù)耐顿Y計入運費中，其增收的部分作為“特定城市建設準備金”逐年積累免予征稅（積累期限一般為10年），在準備金投資交通設施建設時企業(yè)還可以得到政府給與的配套資金獎勵。（二）允許鐵路線路的投資企業(yè)參與新城開發(fā)。其內容包括在地鐵投資前允許地鐵投資企業(yè)（按地鐵建設前地價）先行收購部分地鐵站“上蓋”土地，待地鐵線路建成后，這些地鐵站上蓋土地將因地鐵投資“外溢效應”而增值，并使地鐵投資企業(yè)能通過土地增值收回部分地鐵“外溢效應”的收益。為此，需要將城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃更好地銜接起來，切實推進“公交導向開發(fā)”（TOD）的模式和緊湊型城市建設模式。
（上海社會科學院研究員、上海市政府參事左學金，上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員春燕）
